黎蝸藤:南海仲裁案裁決分析

南海仲裁案裁決對中國極為不利。儘管中國認為是一張廢紙,但在以後的南海爭議中,這個裁決一定會被爭議方作為籌碼,國際也會以此衡量中國的行為。假設裁決有效,不利之處有以下幾個方面。

九段線被否定 中國執法正當性打折扣

首先,「九段線」是中國最關心的事項。這有感情和實踐上的雙重兩個原因。感情上,「九段線」(前為「十一段線」)畫在中國地圖上70年,大部分中國人都看着「九段線」長大;近10幾年來,更有當作「祖國海疆」的宣傳。一下子被宣布「不符合國際法」,在心理上不好受可以理解。

實踐上,「歷史性權利」被否定,令中國在該水域的行動的合法性受損。儘管中國沒有公布「九段線」的定義,但一般認為,中國以「歷史性權利」為理由,把「九段線」當作管轄範圍。

被否定後的不利之處首先在海域面積上。即使南沙群島(原先被認為)合資格的島嶼可擁有最大200海里的專屬經濟區,也不能覆蓋整個「九段線」區域,特別是西南部,「空白區域」更大。該區也是近年的熱點:2011年與越南的「切斷電纜事件」、近日與印尼在納土納群島附近海域的衝突,都處於這個區域。中國在這些行動中的「正當性」也很大程度來自「九段線」。「九段線」被否定之後,中國在這些海域執法的正當性自然打個折扣。

除了面積之外,中國所理解的「九段線」內的包括管轄權在內的「歷史性權利」,也可能遠遠大於專屬經濟區內所能享有的權利。比如,不少中國媒體就直接以「海疆線」形容之,認為「九段線」內是中國領海。在稍微謹慎一些的學術界,以傅崐成為例,所列舉出在「九段線」內,除了在西沙南沙設置「群島水域」權,還包括在「群島水域」外享有包括航海航空交通管制的權利,而外國只能接受中國的管理和控制。「歷史性主權」被否定後,這些構思中的權利自然全部被否定了。

太平島變礁 非無迹可尋

其次,對台灣而言,太平島由「島」變「礁」爭議性更大:國際法學界一般認同「九段線」在法理上難以成立,但幾乎沒有多少人會預測裁決把太平島「貶」為礁。在馬英九登上太平島和台灣「法庭之友」遞交報告書之後,台灣一直對此非常樂觀。無怪報告一出,舉台震驚。

但這並非無迹可尋,筆者在裁決公布之前已經感到擔憂。這個結果首先因為中國缺席,讓菲律賓上演「獨腳戲」。菲做了充分的準備。他們首先仔細列出歷史上太平島並沒有人常住,漁民等只是暫住。其次,他們找到一份1994年3個台灣科學家在政府支持下的科研調查報告,裏面有一些非常不利的證據。第一,報告提及太平島的地下水是「鹹,不適宜飲用」,這和太平島上有淡水說法相悖(根據事後駐島軍人解釋,島上的水可以飲用,但仍然有鹹味,軍人只用作洗滌,飲食水都是外面運來的礦泉水)。第二,報告提及島上面的土壤高鹽度,只適宜生長特定的植物;儘管報告中說有幾種植物可食,但菲又找來資料證明,它們都「很難吃」,一般不作食用。此外,菲找來台媒體的報道,指島上有淡化裝置,島上的井,有的完全乾涸,有的間歇性乾涸,於是認為在「天然情况」下,太平島不能支持人類的生活和經濟活動。菲律賓遞交的材料都來自台灣,非信口雌黃,在可信性上也令台灣方面的證據落了下風。

儘管中國缺席審判,但是從庭審過程看,仲裁員還是很認真和「挑剔」地盤問了菲方代表,判辭仍然採信了一些台灣和北京方面的描述。但是根據雙方證據,裁決認為雖然島上有淡水,但仍不足以支持穩定的社群生活,所以最後太平島仍被判為礁。

島和礁的分界線在哪裏?很有爭議。地理定義上,礁並不是一般人想像中的一塊石頭而已。根據不同專家的觀點,礁的面積上限從0.0025到1平方公里都有;太平島的天然面積(0.5平方公里)正在島和礁之間。法律定義上,島應能「維持人類居住或其本身的經濟生活」,各種理論對如何理解此條件分歧極大,仲裁庭採用的是最嚴格的理解,即必須形成一個「穩定的定居社群」。這個詮釋肯定有爭議,但也並非「天外飛仙」。裁決書更上升到立法原意的高度,從人類的共同財富與一國佔有之間的矛盾解釋了裁決的理由,也並非沒有說服力。最後,以往判例中存在比太平島要大,卻也被定義為礁的先例。北京和台灣也一直主張面積為太平島8倍的釣魚島沒有專屬經濟區,所以裁決也並非看上去這麼「離譜」。

當然,就筆者意見,這個問題其實應該在雙方充分辯論的情况下作出裁決更好。如果北京或台灣有代表抗辯,也不無機會說服仲裁員。

劃界問題大幅簡化 不利中國拖延戰術

若考慮台灣的實際情况,太平島是島是礁,對台灣的影響並非太大。以它的「島情」,考慮到它和菲律賓的巴拉望島只有剛好不到200海里的距離,即便它被判為礁,也不可能被賦予200海里專屬經濟區,3至15海里可能已經是合理範圍。

這個問題對中國影響大得多。中國一直想「合法化」「九段線」,其中一種思路就是「以南沙群島為整體」畫出領海基線,再在這個基礎上以200海里專屬經濟區「湊夠」「九段線」(儘管如何操作還極為模糊),這樣即便「九段線」被否定,也多少能補救。但現在連最大的太平島也沒有專屬經濟區,其他島嶼也更加沒有資格,仲裁庭甚至在這個基礎上再加上「整個南沙群島」也沒有這樣的資格。這讓中國的構思受到重大打擊。此外,裁決使南海的海洋劃界問題突然大幅度簡單化,也對中國的拖延戰術不利。

南沙群島主權有爭議,現實又被各方佔據,每個島礁的劃界效力也具爭議。所以以往分析南海專屬經濟區劃界,總是要分很多種情况進行處理(比如全屬中國、全屬越南、按照現狀會怎樣、島礁的效力),非常複雜。裁決後,只須考慮沿岸國向外擴展200海里即可,讓南海海洋劃界問題一下子簡化,且完全有利於菲律賓、越南、馬來西亞等國。這也確定了其他具體訴求事項(如驅趕漁民、破壞環境)發生在菲律賓的專屬經濟區,為仲裁這些訴求奠定法律基礎。否則,由於主權不清兼仲裁法院不牽涉具體劃界,無從確定它們是否侵犯了菲律賓的權利。

島與礁的定義問題對其他地方也有重要的影響。若此標準,世界一大批島礁都只能算是礁。但這存在仲裁有效性的問題:仲裁案的後果只對雙方有效,它可作為一個判例,被引用論證,在以後的案件中起到支持作用,但不會自然而然地在其他場合生效。

中國若善用仲裁案 或帶正面效果

此判例可支持前一輪引發爭議的日本沖之鳥只能是礁。若中國或台灣提出仲裁,也幾乎一定會這樣判。問題是中國不承認仲裁有效,以此作為根據相當自己打臉;台灣礙於地位問題,提起訴訟有很大的法律障礙。潛在相關方美國和帕勞似乎對這個問題不在意;韓國更怕蘇岩礁的地位問題。所以,暫時看不到日本會受法律挑戰,她大可繼續堅持這是一個島。我以前提及,中國若轉變態度,接受並「善用」仲裁案,可能會帶來意想不到的正面效果。

低潮高地問題 最值得商榷

裁決中影響最大和最值得商榷的,反而是媒體較少提及的低潮高地問題。中國佔領的美濟礁就是這種低潮高地:在天然的狀態下,只有低潮時才能露出水面。裁決中,它和其他低潮高地一樣被認為沒有取得領土的資格。這一來,中國在南沙群島的領土主張受到重大打擊。在中國認為的南沙群島中,低潮高地為數衆多,而且很多像美濟礁一樣較為獨立分佈,距離島礁12海里以外。按照裁決,這些礁石都根據位於哪國的經濟專屬區,而屬於該國的「主權權利」。更進一步,所有的(在低潮也不能露出水面的)暗沙,也更理所當然地不能作為領土,同樣歸入沿岸國的「主權權利」。

按照裁決,即便假設中國擁有整個南沙群島的主權,也必喪失很多原主張的低潮高地和暗沙。美濟礁是中國精心打造的南海東南部支點。宣傳了七八十年的領土最南端「曾母暗沙」,也自然而然地屬於馬來西亞。它和「九段線」一樣是中國人的集體記憶,故此裁決令中國無論在心理上還是實際上的損失都很大。

暗沙沒有領土的資格本是一個常識。「曾母暗沙」之所以被列為中國的領土,可能因1935年地圖開疆時,官員從譯名「曾母灘」(James Shoal)中誤以為是露出水面的灘塗之故。中國早就應糾正,卻一直繼續錯誤宣傳。此事在法律上沒有爭議。

低潮高地不應被處理

但低潮高地的問題卻複雜一些。筆者認為,該判決在程序上有疑點。與太平島地位問題不同,太平島的地位問題是審核它的劃界效力(entitlement),這種效力和它的主權關係是可以區分的:劃界效力再小,它還可以被分配主權,進而進行海洋劃界。這種可分割性,正是菲律賓繞過中國2006年排除性聲明的技巧。但美濟礁問題是可被歸屬的問題(appropriation),它和主權關係直接相關:如果一個「島礁」不能成為領土,那就連主權怎麼分配也不需要再談了,故無法把兩者分割。

《聯合國海洋法公約》中本也不涉及領土的可歸屬問題。中國在1996年批准公約時的保留聲明第3條:簽署公約不影響對南沙群島的主權。這裏的南沙群島自然也包括美濟礁等低潮高地,故公約對此沒有約束力。要處理這個問題,就必須以一般國際法為根據。實際上,判決中提到的唯一依據,也是兩個案件(卡塔爾vs.巴林以及尼加拉瓜vs.哥倫比亞)的判例,認為這已經形成習慣法。

仲裁法院固然可以應用一般國際法,但在以往被應用的例子中,都是在雙方同意之下的仲裁。而此案卻是單方面提起的仲裁,它能被發起,完全依據公約的特殊規定。這裏的矛盾是:如果單方面提起仲裁,則只能限於裁決公約有規定的事項;如果要裁決一般國際法相關的事項,則應獲雙方同意。這種程序上的問題,是筆者之前文章中,認為低潮高地問題不應該被處理的根本原因。

此外,既然依照一般國際法,歷史因素就應該被加以考慮,但在裁決中並沒有提到任何歷史因素。而且,在引述的兩個案例中,筆者感覺相關論述並不充分,說服力不足。有學者亦同樣質疑它們已經成為「習慣法」的可靠性(註)。

應適當考慮裁決可被執行性

另外,在政治上該判決也不太恰當。「九段線」和太平島只是涉及了「潛在的權利」,比如「九段線」,中國本來也沒有真正控制;太平島,台灣和中國都沒有宣布領海基線和專屬經濟區。它們影響到的只是一種「可能性」。但該判決直接宣布美濟礁屬於菲律賓,等於要中國把已建設20年的人工島拱手相讓,超出了中國可接受的範圍。即便從「法律就是法律」的立場出發,也應適當考慮裁決可被執行性,方能更好地維護法律的尊嚴,特別是在考慮到以上疑點之後。

最後一個和劃界有關的問題是人工島的法律地位,不出意外地被判為無法改變島礁的權利。這不存在任何爭議,也毋須在此深入分析。

註:Roberto Lavalle, “The Rights of States over Low-tide Elevations: A Legal Analysis”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Volume 29, Issue 3, pages 457-479

菲律賓訴求中還有多項關於具體行為的訴求,大部分都得到支持。限於篇幅,這裏討論傳統捕魚權和人工造島問題。

從法理上說,上次討論的與劃界問題相關的裁決是對具體行為的裁決基礎。菲律賓對此充分認識,訴求是層層遞進的「連環拳」。以黃岩島為例:否定了「九段線」的權利之後,中國無法以「九段線」為由主張對黃岩島海域的權利;黃岩島是礁不是島,不能產生專屬經濟區和大陸架,則附近海域只能是菲律賓的專屬經濟區,中國只能取得12海里領海。這樣,中國干擾菲律賓對專屬經濟區的主權權利以及未阻止國民破壞區內生物資源才有理可循。

菲律賓還進一步要求在黃岩島內擁有傳統捕魚權。這樣,即便中國應擁有黃岩島的主權,也無法剝奪菲漁民進入12海里之內捕魚的權利;進而,中國也不能在黃岩島附近「碰撞」菲船。

傳統捕魚權屬非排他性

傳統捕魚權屬於和歷史相關的權利,但在《聯合國海洋法公約》中不把它視為「歷史性權利」。公約中沒有出現這個名詞,僅保留了「歷史性海灣」和「歷史性主權」。從公約制定過程看,它是刻意被排除的,與歷史相關各權利已分別被非排他性的傳統捕魚權等,以及排他性的「歷史性主權」(管轄權、司法權等)所吸收。至於所謂「歷史性航海權」也不被視為特殊的權利,而被視為航海自由的一部分,在公約中被一系列相關條文所確定。

菲律賓漁民與黃岩島的關係較中國漁民密切。菲律賓1950年代的漁業統計中已經把黃岩島記錄在案,也有此後漁民在當地持續活動的證據。而中國漁民的《更路簿》上沒有到黃岩島的紀錄,中國解放後長期的南海禁漁到1984年才結束,到黃岩島捕魚大概也是之後的事。

菲律賓在訴求中要求把黃岩島的主權也判給菲律賓,但仲裁法院正確地以「沒有管轄權」為由拒絕。但裁決不論黃岩島屬菲還是屬中,菲律賓都有傳統捕魚權,中國不得阻止菲律賓漁民在黃岩島12海里內捕魚。同樣,菲律賓也不能阻止中國漁民捕魚。

由於傳統捕魚權是非排他性的,也出於對漁民生計的考慮,仲裁法院對傳統捕魚權的標準寬鬆,對歷史文檔的佐證並不嚴格。比如,菲律賓漁民的口供中提到,在黃岩島見過中國和越南的漁民,於是,法院也認為越南在黃岩島有捕魚傳統,於是實際上承認越南漁民也有傳統捕魚權。

此裁決有可操作的效果:中國如果阻止捕魚就屬違反仲裁,國際有依據進行干預。另外,以此為例,在西沙等地方,越南也至少應擁有傳統捕魚權。這或成為越南向中國提起仲裁的考慮。

造島外國無權干涉? 裁決否定

最後討論建造人工島的問題。在菲最初訴求中只涉及美濟礁的人工島,局限於個案;後來,菲添加了要求裁決中國建造人工島違反海洋保護規定及加劇緊張局面。這些新訴求涉及所有的人工島,一下子就影響了全局。

以永暑礁為例,它不在菲律賓由大島嶼產生的專屬經濟區內,作為礁石有領土資格,中國聲稱擁有主權,稱建造人工島是中國「主權範圍」內的事。但造島是否「外國無權干涉」呢?裁決是否定的。

其實,國際環保組織對中國建設人工島早有非議。中國常指摘國際社會對越菲等「早已建設人工島」視而不見,專門針對中國。但中國人工島和其他國家的「人工島」截然不同。以前的人工建築限於3種:高腳屋、面積很小的混凝土平台和建築,以及在原有島嶼(地理意義上,下同)上添附的小量土地。前兩種,不但越菲等有,中國也早已建成。第三種,因為中國進入南沙太晚,沒有能佔領天然島,所以沒有條件做。

與菲越相比中國人工島的區別

與菲越添附相比,中國人工島有幾個重要區別:第一,越菲添附都局限於島嶼海岸旁邊,但中國人工島並非在原有人工建築的基礎上添附而成,而是在礁盤別處全新打造;第二,越菲等添附的面積都顯著小於天然島的面積,而中國人工島面積是礁石天然陸地面積的過萬倍,量變引起質變;第三,越菲的建築材料都是通過運輸而來,對原有環境影響較小,但中國的陸域吹填,就地取材,把大片珊瑚礁石打成碎沙來造陸。不難想像,用這種方式建造這麼大面積的人工島,會直接毁壞多少珊瑚礁,更不提隨之而來的其他生態影響。即便是中國海洋局的報告也承認,在採取持續和有效的措施的前提下,也需要50至100年才能恢復原先的生態系統。

仲裁法院認為中國海洋局的報告存在各種不足,全面採信了獨立調查報告。據此認為中國違反了公約第192條「各國有保護和保全海洋環境的義務」及第194條「保護和保全稀有或脆弱的生態系統」等規定。仲裁法院甚至提到,中國也違反了自己的《環境影響評價法》。其中規定:在中國海域內建設對環境有影響的項目應進行環評,受理以及審批結果需公示;但在造島這麼大的海域工程,事前卻沒有公示環評,無從讓公眾監察。

有人質疑,建造人工島不是中國主權範圍的事嗎?其實,任何一個國家參加了任何一個國際條約,都自願放棄了部分主權。遵守國際社會共同訂立的規則、不以主權為藉口為所欲為,正是現代國際關係文明的成果之一。

裁決非對中國一面倒不利

對中國有利的是,雖然裁決造島違法,但並沒有規定要拆除,於是對現有人工島沒有影響。但如果中國在其他地方(比如黃岩島)新造島的話,裁決就可以成為國際干預的依據。

值得指出,裁決並非對中國一面倒不利。在仁愛礁的問題上,仲裁法院以主權未定為由,宣布對菲要求中國停止干擾菲對擱淺軍艦進行補給的訴求,沒有仲裁權;對菲律賓要求中國遵守國際法和菲律賓的權利,以訴求不清為由而沒有裁決。

總的說來,雖然部分裁決有爭議,但整體仍然是合法、公正和合理的。中國堅持「四不」,但假以時日,以其他形式變相遵守至少部分的裁決,仍是值得考慮的選項。

作者是歷史學者

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  1. 匿名
    2016年8月3日10:26 | #1

    似是实非,莫上它当。

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