《财经》杂志:秦晓:行政权力和资本相结合导致贪污腐败制度化

“两会”前夕,全国政协委员、招商局集团原董事长秦晓接受了《财经》记者专访,就公众关注的热点话题和即将出台的“十二五”规划阐述自己的看法。

秦晓对目前一些非市场化的做法进行了分析,提出了中肯批评。在他看来,中国过去30年赖以增长的红利将在未来30年消失,中国经济再次站在历史关口,重新开启改革议程的时机已经到来。

秦晓呼吁:进一步转变政府职能,改变“发展主义政府”的角色;坚持30年的改革共识,推进中国市场化改革。

两大因素造成高房价

《财经》:高房价一直是公众关注的焦点问题,近年来调控政策不断出台,但房价依旧居高难下,甚至有“越调越高”之势。从一个经济学家的角度,你认为造成高房价的根源在哪里?

秦晓:有两个因素造成了高房价。第一个因素是税收,1993年分税制改革之后,地方事权不断增加,而财权没有改变,财政收入分配与事务责任划分倒挂,使得地方不得不依赖土地收入,由此造成“土地财政”现象。国土部的数据显示,2010年,全国土地出让成交总价款2.7万亿元,同比增加70.4%。地方政府严重依赖土地,靠土地收入来维持财政,必然推高土地价格,房价就便宜不了。

第二个因素是流动性过剩,2009年将近9.7万亿元的银行贷款,M2增长了28%;2010年将近8万亿元的银行贷款,M2增长了19.7%。在过剩流动性冲击下,资产价格必然被抬高。

《财经》:最近一些地方政府相继针对房地产市场推出颇为严厉的“限购令”等调控措施,这是否能满足公众期望,将房价打压下来?

秦晓:以强硬的行政手段打压房价,短期内房价可能下降,但是行政手段能不能长久,即使长久,能不能最终解决问题?住房制度改革之前,市民的住房问题一直是依靠行政手段来解决的,效果如何?事实上,正是因为进行了市场化改革,中国人的住房条件才在短短的十几年内得到了巨大的改善。

扬汤止沸,何如釜底抽薪?我认为,不应该去做很多行政上的干预:如果是劳动合法所得,你为什么不许我买呢?我们应该寻求治本之策:一是改革税制,二是消除流动性过剩的影响。流动性的影响,可能需要时间去消化,凯恩斯主义的短期刺激需求政策,最后都是要留下后遗症的。所以,应及早启动税制改革。

《财经》:但有一种观点认为,深层次税制改革是一个复杂的系统工程,短期内不可能启动。如果是这样,是否有别的办法纾解高房价问题?

秦晓:开发商需要缴纳大量的税费,据我统计,开发商的盈利与政府拿走的各项税费是1∶1。如果政府拿走的钱去建廉租房,也不要去补财政,我觉得这能够解决一些问题。到那时候谁卖出地王,民众也不会有意见,因为卖地王的收入最后变成了廉租房。

《财经》:学者们研究发现,地方政府一方面从开发商那里收取大量税费,同时在征购土地过程中获得巨额差价,因为政府的“征购”并不是完全市场化的交易。这是否是地方政府热衷于以行政权力推进城镇化的一个重要动因?这对农民权益是否是一种剥夺?

秦晓:城镇化是与工业化并行的,也是解决城乡差别的必然选择。中国正在经历一场人类历史上最大规模的城镇化进程。根据国家统计局的数字,目前中国城镇化率达46%,这一进程至少还会持续十年。

尽管中国在城镇化进程中取得了了不起的成绩,但相关的观念、制度、政策却明显滞后。在某种程度上讲,中国的城镇化伴生了地方政府过度依赖土地财政收入和开发商获取暴利的现象。问题的根子还是在于政府主导经济的理念和模式上。

在土地征购、转让和建筑、销售环节中,政府的收益主要不是用来向农民转移支付、为城市低收入群体建造廉租房。虽然城市更现代化了,但农民和城市居民却未能从中得到应有的利益。

我主张,从农民手里拿到的土地拍卖后,应将盈余作为一项专项基金,通过转移支付返还给农民,不得用于财政其他方面。这样可以约束地方政府行为,改善农民生活,也可以增加农民购买力,还农民一个公平。

此外,作为公益的土地可以征收,作为商业的则应由商购即按市场价交易,否则对农民而言是不合理的。

《财经》:可是在一些地方政府看来,百姓利益应让位于地方建设,过去一年里仍然发生了多起暴力拆迁事件,江西宜黄县一位官员甚至投书媒体称“没有拆迁就没有新中国”,出现这些问题背后的根源是什么?

 秦晓:城镇化在表面上是经济问题和管理问题,但是在深层次上是价值观问题。某些人鼓吹:个人的利益要让位于地方建设、百姓要服从于政府、政府要掌握资产。这些错误价值观是造成诸多社会问题的一大思想根源。因此,各级官员必须树立正确的价值观:城镇化是为了人的幸福的,政府是服务于人民的,资产是属于社会大众的。

“政府主导经济”蕴含风险

《财经》:中国是一个社会主义国家,国有资产应当属于国民。但一些经济现象似乎在挑战这种认识,比如2010年央企利润历史性突破万亿大关,但大部分利润并没有上交,于是许多人追问:央企赚那么多钱哪去了?为什么国民不能更充分享受国资经营成果?

秦晓:在计划经济时期,国有企业利润需要全额上缴,企业如果亏损了再由政府补贴,实行“收支两条线”政策。改革开放后这种方式难以维持,很多企业亏损,政府补不起,于是1994年后政府停止国企利润上缴,企业有亏损,政府也不再补贴。2007年开始,随着国企经营好转,政府开始再次收取国有资本收益,但比例确实较低。

国有企业无非是计划经济的遗产,现在都整合得不错了,资产质量也很好,有一定的市场价值。今后应慢慢地退出,把这些财富以公平、有效、有序的方式去分散给民众。这是经济发展的目的、社会进步的表现。同时这样做也有利于政府将更多的资源配置到公共服务领域。

《财经》:可是一些人坚持认为,包括国企资产在内的许多资源不应该分散给国民,而应牢牢控制在政府手里,才能更好地发挥政府的作用。你怎么看?

秦晓:虽然改革开放30多年了,但是政府主导经济的理念依旧盛行。房价调控就是一个典型,各地方政府的调控措施不都是行政手段吗?

在从计划经济到市场经济的转轨过程中,中国学习的是“发展主义政府”的“东亚模式”,政府在转轨过程中发挥特殊作用也有其必然性,但是在市场经济框架建立以后,政府就要适时转型。可是,在各种因素的影响下,中国并没有完成政府的转型,仍然习惯使用行政手段硬性干预市场运行,这孕育着巨大的风险。

例如,作为“东亚模式”代表的日本,其政府主导还做不到我们这个程度,但已经出现了重大的“日本病”。比如政府控制金融业、控制利率(长期低息),政府搞基建、经营土地,这都是日本做过的,最终日本的问题都暴露了。

“日本病”不是美国压日本提高汇率的问题,而是一个内生的问题,根子就出在政府主导。

政府过多干预市场,必然破坏价格机制,破坏资源配置,也容易造成权力和资本的结合。

《财经》:是否可以说,政府之所以能够使用行政手段硬性干预市场运行,一个重要原因就是政府控制着大量资源?

秦晓:确实如此。从政府在经济活动中的职能和角色来看,中国政府已经远远超过了“东亚模式”。

“东亚模式”或“发展主义政府”对经济活动的干预,主要表现为产业政策、税收政策和汇率、利率和要素价格的管制,而中国政府除了上述方面,还参与市场竞争(国企),并通过行政审批干预经济活动,中国的市场化改革仍然任重道远。

首先是土地,改革初中国认为资本是稀缺的,土地不是稀缺的,所以用廉价的土地换取资本,土地真正的价值反映出来,企业盈利和价值就会发生变化。另外资本价格此前也是长期维持在低水平竞争,这样是不能持久的。

能源长期保持高价格,矿产资源税没有到位,通讯资源、航空运输的空中资源也未完全反映市场价值。另外还有劳动力成本,尽管有《劳动合同法》了,但有没有落实?是不是能够保证农民工的利益或者工人的利益?劳动力正在争取但还没有完全反映其价格。还有公共事业的产品价格,水、电、气也没有到位。

此外,经济发展中的生产安全成本、环保成本等都要考虑。

《财经》:虽然很多经济学家呼吁要素价格改革,但至今进展缓慢,接下来能否有所突破和加速?

秦晓:改革开放是一场深刻的制度变革,它为中国经济增长注入了巨大的动力。上世纪80年代农村改革调动了农民积极性,大大提高了农业劳动生产率;90年代国企改革为中国工业发展注入了活力;而加入WTO之后,中国的产品开始走向全球;这些都反映了中国经济蓬勃发展的制度因素。

然而,近些年制度改革放慢了脚步,市场化进程面临瓶颈。其中一个重要的问题就是要素价格长期管制,其市场化进程未能适时推进。既然十四大确定了市场经济的目标和方向,市场机制的核心就是商品的价格由市场定。现在很少有人质疑要素价格市场化,只不过是说什么时候市场化,以多大的速度进入市场化。

现在应重启改革议程

《财经》:今年两会将审议“十二五”规划建议,你对“十二五”有何期待?

秦晓:“十二五”规划即将出台,这将是今后30年的起步。在未来30年当中,支持中国经济高速增长的基础因素,包括内生、外生供给需求都将发生重大变化。这主要包括:人口红利即将面临衰竭,城镇化进度放缓;外需结构性减少;长期扭曲的要素价格难以为继。

这个意义上讲,未来30年中国经济的发展不是前30年的简单外推,而是一个具有不同特征的新时期,经济增长将会从高速回落到常规;增长动力将会从规模红利转向制度和劳动生产率的红利。这也就是说,中国经济从前一个30年高速发展的战略机遇期进入到经济转型的战略机遇期。中国要抓住这个战略机遇期,抓紧时间推进改革。

《财经》:近年来贪污腐败愈演愈烈,一些领域改革进展缓慢,面对诸多社会问题,许多人感到很焦虑。在你看来,应当如何破解这些问题?

秦晓:毋庸讳言,中国面临着制度化愈演愈烈的贪污腐败的挑战。这是改革必经的阶段,当年美国针对类似问题有过“进步运动”,其他国家也曾有。这个问题有经济不发达、文明程度不高的原因,但如果贪污、潜规则制度化了,根本原因是行政权力和资本相结合。

权力和资本应该是分开的,政府负责提供公共产品,手里不能有这么多经济资源。这关系到政府职能要不要改革?人们不愿意看到贪腐变成“制度”,出路只有改革。因为贪污腐败的根源在于政府主导经济的发展模式,如果不进行政府职能改革,腐败就不可能得到根治。

过去30年,市场化改革取得了巨大成果,但最近几年改革的步伐有所放慢,主要原因在于经济形势大好的情况下没有了改革的压力。但经历此次金融危机后,不进行改革而维持现状的代价开始出现,重新开启改革议程的时机已经到来。

《财经》:就是说,政府主导下的经济对市场干预过多,不利于企业家创新,也容易导致巨大的交易费用。那么是否还有很大的制度空间可以挖掘,能否通过进一步体制改革带来新的活力?

秦晓:是的,以改革来提供新的活力,潜力很大。具体说,改革在哪些领域开展呢?我认为,至少有三个方面:

第一,政府应当转变其在经济中所扮演的角色,中国经济应当从政府导向的经济转变为市场导向的经济,需要政府做的仅仅是提供必要的公共品,而不应该过多地干预经济。推进政府从经济建设型向公共服务型转换,为中国建设经济发展,释放新的制度红利,是未来30年中国经济实现转型的关键。

第二,要放开要素价格,土地、劳动力、能源、自然资源等要素逐渐实现价格自由化,否则要素价格将会严重扭曲资源的最优配置。对于资本价格,当前资本账户面临的主要问题是外汇机制,应当采取更加灵活的政策,比如给定一个真实的浮动区间,引入市场因素使得真实汇率能够被发现。

第三,国有企业要让利于民。国有企业应当是由整个国民共同所有的,而不是仅仅由政府所有。目前,国有企业的利润往往是上缴给政府,这一点是与国有企业宗旨相违背的,中国国民应当从国有企业中获得收益。

将国有企业的利润转移到国民中有两个办法:第一是将国有企业的资产转移到社保基金;第二是将其转移到资本市场中。

《财经》:也有不同的意见认为,中国至今保持高速经济增长,为什么还要推进改革?

秦晓:评判一个国家的发展,是不是只用经济增长为标准?经济增长是以什么为代价达到的?经济增长最终是为了什么,为谁而增长?经济增长的背后是不是公平的?这些问题都需要回答。

衡量制度好不好,经济增长不是唯一的指标。因为在国家的功能中,经济增长仅仅是其中一个,不能说经济增长就是好。

贪污腐败、环境破坏、收入差距拉大等问题,也是不能用发展速度来遮掩的,发展要以人为本,如果人最终没有得到好处,没有得到应该得到的好处的话,发展速度再高也没有意义。

《财经》:就是说,现在的发展模式难以持续,必须改变政府主导经济发展的模式?

秦晓:这是中国改革的瓶颈,必须突破。中国正在走向现代性国家,而一个现代性社会需要三个支柱:第一个是经济,我们应该朝一个好的完备的市场经济发展;第二个是法治,如果没有一个好的法治体系去支持企业经营,这个市场不可能是好的;第三个是精神,要有正确的价值观。价值观可以告诉人们,什么模式或制度是不行的,什么制度和模式是更好的。

只有经过改革,才能牢固树立起现代性社会的三个支柱。没有改革,就建立不起一个稳定的现代性社会。

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