到底谁说了算?是不是橡皮图章?清末资政院为何屡次挑战军机处

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资政院的开设

宣统元年(1909)年九月,清廷宣布,在各省召开谘议局,此举一为指陈地方利弊,二为资政院储才。谘议局的权限,主要包括本省预算、税法公债、章程修改、议决资政院议员等。凡谘议局议定可行事件,交给督抚公布施行。谘议局议决不可行事件,督抚必须更正后再施行,如果督抚不同意更正,则应说明理由。若本省督抚有侵犯谘议局权限或违背法律之行为,则谘议局可以向资政院申诉备案,由资政院裁决。由于资政院的一半议员来自谘议局,这就使谘议局在与督抚的争端中处于有利地位。

谘议局创设的同时,资政院的开办准备工作也在筹划之中。至宣统元年(1909)七月,经过三次修改,资政院院章陆续公布。资政院的主要职掌有:“国家岁出入预算事件、国家岁出入决算事件、税法及公债事件、新定法典及嗣后修改法律事件(宪法不由此限),其余奉特旨交议事件。”

在与军机处、各行政部门的关系上,章程中也有规定:“资政院议决事件,若军机大臣或各部行政大臣不以为然,得申叙原委事由,咨送资政院复议。”如果资政院仍坚持原议,则由资政院正副总裁、军机大臣、各部行政大臣分别具奏,由皇帝定夺。如果军机大臣或各部行政大臣侵犯了资政院权限,也提交给皇帝定夺。

宣统二年(1910)九月初一,资政院正式开院。资政院议员总数为二百人,分为民选议员与钦定议员,因为新疆的民选议员两名未能产生,钦选议员相应减少二人,各为九十八人。在资政院,民选议员唱主角,发言最为频繁,也最为激烈。

资政院第一次常年会议,从宣统九月一日开始,至十二月十一日闭幕,本来预期三个月,但因为议事未竣,故而延长十日,共计一百日。初期资政院还对军机处抱有希望,期待早日开国会,施行责任内阁,双方关系一度融洽。到了十月,军机处开始与资政院碰撞,双方激烈肉搏多次。

挑战军机处

宣统二年,长沙爆发抢米风潮,事后湖南须赔款一百二十万两。为了筹集这笔款项,湖南巡抚杨文鼎决定以铅矿做抵押,发行公债,此举得到了中央度支部的批准。新设立的湖南谘议局有讨论本省税法及公债的权力,但杨文鼎没有将此议案提交湖南谘议局讨论。据此湖南谘议局认为杨文鼎鄙视谘议局,滥发债务,将此事告到资政院。
十月初二,资政院经过辩论,认定杨文鼎违法发行公债。十月初八,清廷公开对杨文鼎的处理意见,认为杨文鼎未交谘议局,纯属“疏漏”,之后应当注意,至于发行公债,则照常办理。夹在中间的清廷试图用心调解二者矛盾,但资政院议员对此处理很是不满。

议员罗杰认为,既然是“疏漏”,就应该处分,立宪国家的原则全在法律,督抚违法不予处分,那么宪政也不必实行了。资政院议员恼火万分,以军机大臣副署制为突破口,要求军机大臣来资政院接受质询。

所谓军机大臣副署制,是载沣担任摄政王后的规定,要求在谕旨前一行钤摄政王印章,于钦此后一行书“军机大臣署名”六字,再书军机大臣名。军机大臣副署,在当时舆论看来是走向立宪的标志,因为在立宪国家中,国务大臣都要副署,副署之后就得承担责任,接受议会质询。但军机处的副署,不代表其权力的扩充,军机处仍然要秉载沣的意思行事。

资政院议员不敢直接质询载沣,就转而利用副署制度,拿军机大臣开刀,要求他们如立宪国家中的大臣一样,到资政院接受质询。有议员请副议长沈家本,立刻打电话给军机大臣,请其到资政院来接受质询。议员们催得急,沈家本就打了几次电话,督促军机大臣来接受质询。军机大臣哪里见过这等大场面,坚决不肯来,有军机大臣扬言:“宁见义和拳匪,不见资政院”。军机大臣不肯来,议员们也不甘罢休,会场上一片沸腾。闹腾了良久,议员们看着天色已晚,又有一堆事要讨论,方才罢休。

一波未平,一波又起。就在湖南公债案风波尚未平息之时,又发生广西招生案、云南盐斤案。此二议案,从两省地方谘议局一直闹到资政院。资政院站在地方谘议局一边,要求地方督抚停止执行已颁布的命令。不想到了十月二十一日,清廷突然颁发上谕,将广西招生案交给民政部处理,云南盐斤案交给盐政大臣处理。此道谕旨,无异于给资政院当头一棒,导致议员们“群情大愤”。资政院认为,此二案已经过资政院讨论,摄政王载沣只能同意或者否决,现在让盐务大臣与民政部来审查,是无视资政院的存在,是行政机构干预立法机构。不过,资政院此时还不敢直接挑战摄政王,就转而弹劾军机大臣。

当日议员易宗夔,在资政院发表演讲,阐释了军机处与资政院之间的关系,并向军机大臣提出质疑:“既是军机大臣拟旨,军机大臣副署,则军机大臣有应负之责任。军机大臣岂不知道资政院这个机关是独立的吗?既然知道为独立的机关,就不能将立法机关所议决的案子叫行政衙门去查核。可见军机大臣是侵资政院的权,违资政院的法了。本议员倡议对于此事,上奏弹劾军机大臣为是。”

弹劾军机处

民选议员们决意哪怕资政院因此而遭解散,也要弹劾军机处。为了争取钦定议员支持,议员雷奋发表演讲:“今天议决弹劾军机大臣的问题,二百名议员都应发表意见,不要存钦选、民选的心事。”至弹劾案表决时,到会议员一百二十四人,起立赞成者一百一十二人,超过三分之二的规定,弹劾案成立。

载沣、奕劻等人哪里见过这等场面,也乱了手脚,而此时舆论又都偏向于资政院,于是他们作出让步。三天之后,十月二十四日,清廷另发谕旨,同意广西、云南二案依资政院所议执行,不再交行政部门查核。同时表示,此前所发谕旨只是咨询意见,并不是蹂躏资政院,还望资政院通融下,取消弹劾。

不巧当日资政院已拟好了弹劾奏稿,此时军机处做出了让步,就是否继续弹劾一事,议员们产生分歧。资政院遂决定重拟奏稿,将重心从弹劾军机大臣,变为要求明确军机大臣的职责。奏稿中先对军机大臣加以攻击,称他们“上负天恩,下辜民望”,并请早日开设责任内阁,取代军机处。在责任内阁未成立前,请明降谕旨,将军机大臣应担负的责任宣告天下,使其无可推卸责任。

奏折递上之后,首席军机大臣奕劻大为恼火,将资政院议长溥伦喊到军机处中,痛斥了一番,指责他未能将此奏给压下去。受到资政院接连攻击,军机大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌脸面尽失,奏请辞职。资政院的议员们沾沾自喜,以为大获全胜了。

针对资政院的弹劾,摄政王载沣认为资政院只有上奏建议的权利,最后的决断权仍在朝廷手中。十一月十七日,载沣连发两道上谕,一道上谕大力挽留奕劻等人,不准其辞去军机大臣职务。另一道上谕则指责资政院不得擅权。

议员们对此反应激烈,认为君主立宪国是议员与政府对峙,而非君主与议员对峙。资政院与军机处之间的是非,作为摄政王的载沣不该干涉。但议员们还不敢直接指向载沣,只是继续攻击军机大臣,认为军机大臣是挟天子以令诸侯。议员经过讨论之后,决定再次就是否弹劾军机大臣的议案进行表决,结果有一百零二名议员起立赞成。各省谘议局此时纷纷来电,支持资政院,社会舆论也都站在资政院一方。

纷争之中,载沣只好做和事佬,一方面,请议长溥伦在资政院做工作,让议员们不要激化事态。另一方面,载沣也做出让步,求得议员们的信任。十一月二十四日,清廷命令宪政编查馆,迅速编制内阁官制。

此举一出,议员们又有新的分歧。一些议员们认为弹劾军机大臣的目的,就是为了设置责任内阁,既然目标已经达成,则应适可而止。一些议员认为速定内阁,不能成为取消弹劾军机大臣的理由。有议员认为,如果不坚持弹劾,将来责任内阁成立了,军机大臣摇身一变,成为内阁总理大臣,“恐亡国的祸胎更不堪设想”。 经过激烈辩论,最终有八十五名议员同意不再弹劾军机处。

载沣本以为此场风波就此过去,可当日的舆论却是厉害,非政府所能控制。看到资政院与军机处达成妥协,各报展开火力攻势,大骂资政院议员,“失全国之舆望,窒革新之动机”。面对舆论的抨击,议员们自觉心里有愧。十一月二十七日,在资政院会议上,有议员提议再次弹劾,“方足以对天下”。经过议员表决,通过了再次弹劾案。十一月二十九日,资政院通过了第二次弹劾奏稿。

弹劾奏折递上去后,军机大臣们反应不一,有建议解散资政院的,有建议申诉的。首席军机大臣奕劻则连日请假,不来军机处上班。最终摄政王载沣采纳了徐世昌的建议,将奏折留中不发,一拖到底。议员们一看奏折被留中了,就再次上奏,反对留中不发。结果,这个奏折又是石沉大海,再无消息。此时第一次资政院年会即将结束,议员们尚有诸多议案需要商讨,第二次弹劾军机处遂不了了之。

二者矛盾的症结

资政院与军机处的矛盾,乃是政体架构上的缺陷。军机处自创设之后,一直是决策机构,而不是政务的实际执行机构。而依照立宪体制,资政院(议会)通过决议,政府(军机处)执行,并接受监督。但军机处又不是执行机构,真正的执行者是皇帝(摄政王),也即皇帝(摄政王)才是真正的政府。

虽然军机大臣在谕旨上副署,但这只是一个象征,它不表明军机处就是实际政务执行者。资政院一直强调要军机处负责,军机大臣们也很委屈,抱怨“无权而负责,谁肯为之”。军机大臣们也一再告诉资政院,不要将军机大臣与立宪国家的国务大臣混淆一谈。

资政院议员也知道政治架构上的问题,遂力主建立责任内阁制,虚位于君,由责任内阁把握实权。资政院目标是建立英国式的君主立宪制,可载沣心仪的却是德国式的立宪制度。德国宪法中设定了国王拥有无上大权,议会上院(贵族院)由国王指定人选;虽然存在选举和党派,但在选举中由于财产资格的限制,又保证了贵族在议会中的多数地位。资政院所要达成的政治目标,与载沣等皇族的政治目标,可谓是南辕北辙,整个局面,如同鸡同鸭讲。

对于资政院第一次常年会议的试验,载沣、奕劻等人很是不满。资政院闭会之后不久,载沣以正、副议长溥伦、沈家本不能震慑议员为由将其撤职,任命世续为资政院议长。又修订资政院章程,限制议员召集临时会议的权利。世续为人宽憨厚,脾气极好,身体痴肥,用他执掌资政院,自然让朝廷放心。

待武昌起义后,隆隆炮声压最终过了资政院中议员们的讨伐声。

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