苏安:日本纵向行政体制的官僚弊端

东日本发生巨大地震后,日本政府的表现遭到广泛的质疑。

多年来,日本极其僵化的纵向行政体制不断自我膨胀:一方面在自己的所辖领域有着很高的管理能力,另一面却由于相互协调机制的缺失,经常出现严重的效率低下现象,这次救灾活动暴露出来的各种失态正是这种纵向行政体制弊端的真实体现。所谓的纵向行政体制是指日本政府各部从上至下管理的从中央到地方的金字塔形公务员体系,早就成为一个庞大的既得利益阶层。由于选举制度,他们通过政客跟民间业界有着千丝万缕的联系,相互之间存在极为复杂的利害关系,对于如何保护自己的集体利益有着与生俱来的敏感。即便他们管理的领域极为不同,但他们的行为方式却有着惊人的一致:照章办事。因为按规定做了,那就是最不用冒风险的。

比如对付海啸和地震,相关部门会找些学者和专家去帮助设定各种基准,他们的意见将被作为参照用来指定标准。在这次灾害发生后,国立群马大学有位防灾专家很快赶到了灾区去确认自己做过指导的那些部门的情况,当他得知有一群学生由于没有拘泥于当初的防灾标准,赢得了大约5分钟的宝贵时间得以全员逃生后不禁泣不成声。他在NHK上遗憾地反思,然而对于各种行政部门来说他们早已免责。这种自保的机制实际上也是用规章制度筑起一道墙,把自己的体系和其他部门隔离开来,有时候就是明显的推诿责任。

无论是小泉,还是现在执政的民主党都曾高调宣示要“脱官僚”,但都拿这个可怕而顽固的机制毫无办法,它就像个刺猬,叫你无法下嘴。毕竟政客需要官僚执行自己的政策,下面老跟你对着干,你就啥也别想做了。

这种弊端在福岛核电站抢险一事上也极为明显。最初菅直人指示要自卫队论证是否可以空中防水“被拒”,外界广泛理解为自卫队抗命,然而制度设计上自卫队的任务里根本没有把这种工作列入当初的想定项目,当政府来指示后,自卫队自己都很困惑,没训练过这样的任务,也不清楚实地情况,去了很可能是白白送死。当被骂成是临阵脱逃后,极其委屈,有媒体报道说有队员对此非常不满,认为政府这根本就是强行转嫁责任。后来发现消防厅其实这方面是有专门队伍的,有专业技术,有比自卫队更先进的高压水车。事实上东京消防厅有的老队员在12日就有思想准备,但他们后来也承认没想到当地辐射环境比当初设想的要困难得多,也就是说制度设计时根本没有考虑这次的情形。而且到了当地,才发现电站内全是爆炸后的瓦砾,高压水车根本进不去,只好队员们冒着强辐射拖着重达50至100公斤的水管徒步进去,但早一天开始注水的自卫队是知道这个问题的。

这种纵向体制有着这么顽强的生命力也说明它具有符合日本人乃至日本社会文化的一面,政府可以不断换首脑,但各部门照常运转。约束官僚体系的不是首相官邸和大臣的命令,而是规章制度,偶有越轨也会千方百计寻找借口来弥补。但其缺点也极其明显,在突发事件或者国家需要调整方向时,各自为政的自保心理只会成为绊脚石。这种体制要发挥最大的效用需要的是政治上的强人,要有相对强的指导能力,而光有这种能力也是不够的,还需要有明确的政治方向和政策目标。这种政客的例子远有田中角荣近有小泉纯一郎,他们在日本留下的政绩正是来自于这种气质。一旦政客们的目标变成了坐坐首相位子、平衡派系关系这种无聊的政治游戏后,日本的一切开始停滞也是不可避免的了。

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