新世纪周刊:保障房成融资利器 公租廉租屋乏人问津

经过一个多月的政策理解与消化,地方政府似乎突然醒悟,保障房这个“壳”实在大有用处,各种保障房融资平台和操作手法纷纷出炉

  □ 本刊记者 李慎 | 文

  上海一家资产管理公司的一位经理近日去重庆开会,吃惊地发现保障房在地方上已根本不是问题。

  今年1000万套保障房的建设任务刚刚下达时,很多地方政府还视之为“土地财政”的大敌,对于如何完成忧心忡忡,大多数商业银行和开发商也避之惟恐不及;现在,保障房任务没变,各方面的调子却从沉闷一转为高亢。地方政府视保障房为招商引资的新舞台,土地、资金、政策优惠,以及其他资源纷纷汇集而来,银行和开发商的积极性也大为改观。

  在中国宏观政策不断收紧流动性和清理地方融资平台的大背景下,保障房就这样在善于领悟政策、积极创造发明对策的地方政府手中,从包袱变成了地方红利。

  地方政府大创造

  3月以来,在1000万套保障房新政的高压下,地方政府之间开始了一场“大串联”。重庆、湖北、河南……各种保障房研讨会在不同城市火热开讲,保障房领域的先行者传授经验,各地政府争相学习。

  2011年全国“两会”前夕,国务院总理温家宝在与网友交流时,首次提出2010年计划建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套,今后五年计划新建保障性住房3600万套。这一计划被写入了政府工作报告。随后,中央以“军令状”形式向各级政府分派任务。

  2月24日,由国务院副总理李克强兼任组长,住建部、发改委、财政部、国土部、监察部、审计署等各相关政府部门组成的“国家保障性安居工程协调小组”,与各省级政府签订了保障房工程建设目标责任书,将1000万套保障房建设任务分解到各地。

  经此分解,以河北省石家庄市为例,2011年公租房建设的任务量比原计划增加了20多倍。毋庸置疑,完成这一任务的挑战是空前的。

  地方财政从来没有这么大量的保障房资金准备,如何筹钱?土地问题怎么解决?如果需要划拨土地,意味着必须在土地出让金上让利,如果土地收入减少了,地方发展是否会受影响?

  前述参加重庆保障房研讨会的业内人士向财新《新世纪(19.50,0.70,3.72%)》记者介绍参观的感受说,地方政府的创造力无穷,看样子1000万套保障房的任务一定能完成,各种新鲜的保障房融资平台和操作手法正应运而生。保障房正在变成受中央政策支持的融资“壳子”,而地方上现在被广为批评的城投则可以暂时松口气。

  重庆最早开始大规模建保障房,也最早探索出了一条自我运转的道路。其公租房和廉租房的租金可结合通胀水平涨价,并可在五年后出售给租房者。开发商可以通过销售较快回收资金,政府也能在未来顺利“脱身”。

  也因此,重庆模式得到了当地商业银行的青睐,融资渠道较为畅通。重庆保障房选址不偏,大片区成批建,周边配套较完善,有利于房子今后升值。但这种做法只适合产权式保障房,即经济适用住房、限价房和棚户区改造。

  住建部政策中心副主任秦虹在近期举行的“财新圆桌会议”上表示,在保障性住房的诸多类别中,产权式住房的资金历来不是问题,政府只需在土地上让利,真正需要政府掏钱的是租赁式的保障房。

  租赁类保障性住房,包括廉租住房和公共租赁住房,因为租金水平较低,管理成本高,一般都难以回收成本,普遍存在融资困难的问题。目前,各地公共租赁住房建设主要依靠财政投入,银行资金没有大规模介入,社会资金也进入寥寥。

  郑州也是在土地上做文章。政府发动企业,拿出一部分自有工业用地参与保障房建设。目前,包括郑州市航空港区、富士康、格力电器(21.98,0.59,2.76%)在内的很多企业,已经通过这种方式分担了保障房建设的任务,总规模达到47公顷。

  类似的还有江苏,采用与企业合作、在大的工业园区修建青年公寓的办法,一方面解决了政府的公租房房源问题,另一方面,本来就要修建员工宿舍的企业也搭上了保障房的“顺风车”,享受土地出让、税费优惠等各方面的好处。

  但上述保障房项目的土地性质,是“工业用地”还是“住宅用地”目前尚无说法,这为未来的保障房产权问题埋下了隐患。尽管如此,截至目前,这种做法已经被北京、上海、陕西、福建等地方政府纷纷仿效。

  此外,“捆绑式”配建方式也被地方政府推而广之,即政府在出让土地时,规定开发商必须配建一定比例的保障房。但这种方法也只能适用于产权式保障房,开发商可以通过出售产权回笼资金,只不过利润没有商品房丰厚。

  至于需要往外长期“垫钱”的租赁式保障房,无论是开发商还是银行,都没有看到大规模介入的迹象。

  描摹“保障房红利”

  经过一个多月的政策理解与消化,地方决策者似乎突然醒悟,保障房这个“壳”实在是大有文章可做。

  2011年3月,审计署18个特派办和37家地方审计机关,开始了对31个省(区、市)和5个计划单列市政府性债务的全面审查。在前几年兴盛的城投债平台被各方聚焦并“围剿”之后,地方政府转而将保障房视为新的机会,重新包装并推出了保障房融资平台,无论是资金还是土地,地方政府都发明了新的解决办法,还计算出为期不远的“保障房红利”释放期。

  所谓保障房融资平台,即地方政府通过土地划拨,或以现有廉租房和公租房等政府资产先行注入成立一个融资平台公司,并以政府信用为担保吸引银行资金。据财新《新世纪》记者了解,河南省漯河市、重庆市、湖北省黄石市都在探索实施这种保障房融资平台模式。

  经济适用房项目仅需要政府投入前期的土地整理成本,资金压力并不大。而租赁式保障房对银行毫无吸引力,此即政府发明保障房融资平台的主要动因。

  “保障房已经成为地方政府推动经济增长与强调民生的一个新的利益结合点。”华创证券在走访调研河南省多个县市的保障房后撰文指出。目前河南省及河南主要城市的保障房建设热情高于市场普遍预期,保障房“大跃进”已经启动,并展开了包括城市化、承接产业转移等与保障房相关的一连串故事。

  在资金安排方面,河南省通过多元化的建设模式予以疏解,试图形成一个可持续的资金循环——商品房配建经济适用房和公租房、经济适用房小区配建廉租房、部分棚户区项目市场化运作、产业园区公租房项目企业自我运作。总体上看,大部分资金压力可通过市场化操作分解,政府主要承担的是廉租房项目,事实上的资金压力小于市场预期。

  土地方面,河南省发明了保障房“单列指标”。目前河南省多个城市已经明确将保障房用地指标单列,即地方政府在总量用地指标中会单独列出保障房用地限额。通常,在地方整个房地产用地开发中,保障房用地需求经常被延后安排,只有在满足商品房用地供给后,才有可能安排保障房用地。单列指标的推出可以有效解决这一问题。

  按照河南省的计划,4月保障房项目落地,5月、6月完成规划、建设等前期相关手续与准备工作;7月、8月、9月保障房大规模集中开工建设,三季度将成为“保障房红利”的集中释放窗口。

  北京大学国家发展研究院院长周其仁(专栏)撰文引述《人民日报》的报道称,全国有655个城市正计划走向世界,200多个地级市中有183个正在规划建设国际大都市。国家审计署对18个省、16个市和36个县本级的审计结果显示,截至2009年底,这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元。

  周其仁认为,这里的投融资机制与高铁、电力、能源、通讯等“跨越式”发展行业如出一辙,都是行政权力从投资源头开始,强有力地推动货币创造。

  而保障房,很可能就是下一个拉动货币创造的龙头。因为当下这是一个最受各方欢迎的投资窗口。根据平安证券的测算,2011年规划开工建设保障性住房1000万套,需建设资金大约1.3万亿元,将拉动房地产开发投资增加约10个百分点,拉动GDP增长约1个百分点。保障房无疑已成为地方政府拉动 GDP的新引擎。

  开发商寄望再融资

  “从短期看,大型房企特别是上市公司大规模介入保障房,从经济利益、资源分配各个方面看,确实与企业的经营冲突,但从长期看却是有利的。”远洋地产总裁李明在4月18日的媒体见面会上,道出了开发商的心态。

  李明认为,目前保障性住房的大多数产品是不可能盈利的,企业是否会大规模参与,还需待保障房的盈利模式进一步明晰。

  短期无利,长期有利,这是目前大型房企对保障房的普遍认识。对于大型房企来说,长期有利尤其关键,其中最重要的就是与地方政府贴近关系,为今后源源不断地拿地做准备。

  一个显著的例子,是北京万科参与河北省保障房建设。万科总裁郁亮曾公开表示做保障房很难赚钱,但近期,北京万科与河北省住建厅签订了大规模的保障性住房建设战略合作协议,北京万科将与廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口等六个城市合作开发公共租赁房、限价商品房、廉租房等保障性住房项目,规模预计为6000—8000套。

  由于北京可拿的土地越来越少,拿地也越来越难,北京万科早已显露出进军河北市场的心态。2010年1月,北京万科携手五矿等公司,拿下河北香河约534万平方米低密度住宅项目;7月,北京万科联合体又以3.18亿元竞得香河五宗住宅用地,总面积约26.5万平方米。

  不少开发商也采用了类似万科的手法。在此前投资10亿元参与沈阳的一个保障房建设后,绿城于4月成功包揽了沈阳全运村12宗地块,其土地面积总计113.93万平方米,规划面积达18万平方米。

  一位业内人士分析,参与保障房建设,打通和地方政府的关系,是帮助开发商今后在当地拿地扩张最好的办法;至于短期利益,却是可以“放一放”的。

  除了拿地,现阶段参与保障房建设的开发商还有另一个目的,即寄望通过保障房打通融资渠道。渤海证券发布报告显示,如果乐观估算,即便各项资金落实到位,支持保障房建设的资金总量仅为8200亿元,离实际需求的1.3万亿元还有4800亿元的缺口,因此保障房建设资金需要寻求其他路径得以补充。

  房企们已陆续参透了保障房的玄机。平安证券发布报告认为,开发商除可借助保障房项目从政府获得信贷、土地、税收等多种优惠,还可从中获得商品房项目的机会。同时,保障房很有可能为上市房企打开融资渠道,无疑这是各大房企介入保障房建设的重要目的。

  毛利低下和融资难,是当前保障房扩大规模的瓶颈所在。但随着调控的深化,开发商还可以寄望于再融资开闸来推动住房建设与供给。再融资的优惠政策一旦实行,肯定会优先给予大量参与保障房的上市房企。因而开发商有望借助参与大规模的保障房建设打通再融资的渠道,以缓解因房地产严厉调控引起的资金流紧张之困。

  银行忙算账

  可以想见,几乎没有一个地方财政能够满足如此大量的保障房资金需求,银行贷款仍是地方政府最主要的争取对象。但财新《新世纪》记者了解到,目前银行只对产权式保障房“动心”,对租赁式保障房则毫不“感冒”。

  建行一位相关人士向记者表示,目前保障房的金融支持有两种模式,一种是融资类产品,一种是投资类产品。融资类产品中,依靠信托资金,商业银行以委托理财的方式进入,通过理财、委托的方式来解决保障房的融资需要,但这部分资金不能够用来购买土地。在股权收益型产品中,私募投资基金投资保障房项目的股权,银行可以担任私募投资的财务顾问,帮助选择项目,并且参与保障房建设的投资决策。

  然而保障房投资收益率不可能高,尤其租赁式保障房租金水平较低,缺乏自我运转的盈利模式,上述银行信托类融资产品恐怕难有市场。

  一位国开行人士向财新《新世纪》记者坦承,保障房项目中带有商品房和商业配套的,以及像重庆模式中地段好、可销售的,银行愿意做;但多数公租房项目没有土地证,产权不明晰,银行不愿意做;此外,一线城市的房价有保障,银行愿意提供贷款,而越到下级的城市,银行越不愿意做。

  今年初,国开行宣布将安排保障房新增贷款规模1000亿元,此后,江西、河南、湖北、广东深圳、山西等地方政府,都与国开行签署了百亿元规模的保障房授信协议。但实际上,贷款授信只是一个框架性的协议,资金并不一定真正能够全部落实,银行放贷还要逐个项目地审查。

  险资和社保资金追求低风险长期回报,在保障房融资问题上也开始表态。3月,中国太保集团宣布,旗下太平洋资产管理公司发起设立的“太平洋—上海公共租赁房项目债权投资计划”正式通过了保监会的备案。此项债权投资计划募集资金40亿元,主要用于上海地产(集团)有限公司在上海市区约50万平方米公共租赁住房项目的建设和运营。

  2月,社保基金首个30亿元的保障房信托项目在江苏省南京市落户,该笔资金将用于支持南京市花岗、西善桥等四个保障性住房项目的建设,建筑总面积将达到980万平方米,可为南京市提供8万套保障性住房。

  不过,上述银行对销售产权式保障房的偏爱,侧面反映出未来保障房分配公平性的隐患。

  秦虹在“财新圆桌会议”上表示,产权式保障房的分配,以及租赁式保障房的管理,将成为住房保障中最大的问题,如果不解决好,将严重影响社会资源分配的公平性。秦虹认为,应该减少产权式保障房的比例,杜绝保障房成为公务员的福利房。而实际上,各地目前为了完成下达的保障房任务,想方设法“筹房”,很多地方把给企业引进人才提供的住房,给公务员的住房都纳入了保障房。

  本刊记者张宇哲、田林对此文亦有贡献

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