保障房系列短评

一 银行对保障房不感冒

编者按:

2011年,中央将建设各类保障房1000万套,是“十二五”期间重要的民生计划之一。如此大规模的保障房建设,如何落实是十分关键的问题。本网资深地产评论员宋尧特推出多篇系列评论,涉及保障房资金问题、土地问题和分配问题等。此文为系列评论开篇之作,敬请持续关注后续评论。

经济观察网 宋尧/文 3月9日住建部副部长齐骥介绍2011年度保障房建设资金来源状况时,社会资金第一次在保障房建设中唱上的主角。在总计不到1.4万亿的资金需求中,计划从政府部门之外获取的资金规模达到了约8000亿元,超过了政府投资部分。

这是一个可喜的信息。正如外界普遍质疑的那样,单凭政府投资,保障房建设的任务根本不可能完成,甚至无以为续。但问题是,社会资金投入的渠道依旧没有完全打开。8000亿元的资金中有3400亿左右属棚户区改造的企业投入或员工自筹。真正商业化的部分仅有不足5000亿的规模。

在当前的大环境下,商业银行的贷款依旧是保障房社会投资中的主要力量。根据银监会的一项数据统计,在2010年度的保障房建设中,主要银行业金融发放保障性住房建设开发贷款余额便达到了2220亿元,在当年总计约7500亿的保障房建设资金中占到了近30%。

不过,需要指出的是商业银行贷款多集中对经济适用房及两限房方面,对公租及廉租房尚存疑虑。这两种不能直接出售的房子将长期占用银行的资金,而什么时候能回收,同样也风险重重。从银行角度来看,经济适用房和两限房贷款发放无非是赚多赚少的问题,但租赁性质的保障房,则对银行的房贷模式,有着极大的挑战。

两会上,包括银监会主席助理阎庆民在内的诸多银行业人士对防范保障房信贷风险也有相关的提案,具体内容,无非是要求政府提供担保,保证建设企业的资本金,保障未来长期的财政贴息以归还贷款。

假如真如银行业要求的方式去运作,保障房所需要的资金恐怕远超过地方政府的负担。这绝不是一年1.4万亿的投资可以满足,还将包括未来看不见尽头的贴息、租金补助。这笔钱需要多少,现在还看不到答案。但毫无疑问,如果想要商业银行贷款继续加大对保障房支持的话,地方政府必须为银行业提供安心丸。

二 投资保障房,险资害怕什么?

由于类似公租、廉租房这样的租赁性保障房建设及资金回收周期与银行业现有的投资模式极不匹配,银行业进一步扩大对保障房建设的支持困难重重。那保险资金呢?

就保险资金的性质而言,其投资回收周期极长,回报要求偏低。而且根据《保险资金投资不动产暂行办法》,目前保险业能投入的资金也大约在5000亿元人民币左右,恰好与今年的需求缺口相若。看样子没有比这更适合的了。而几大保险公司的老总,也在两会期间纷纷表达了进入保障房建设的愿望,四处寻觅稳定投资机会的保险资本,也希望搭上保障房这趟政治列车。保险-保障房建设的第一单,也将在上海展开。

不过,保险资金进入保障房领域依旧有一些待解的难题——与银行一样,集中在风险防范及最低收益的保证。以收益率较高的公租房来说,根据证券部门自己的测算,公租房目前看来年收益率只有3%左右,这个收益率即便从保险资金的角度来看,依旧太低。5%至10%的年收益率是他们的追求目标,但除了少数一线城市,要达到这样的收益率,地方财政必须贴息、贴现,或者在税收方面进一步优惠。

这尚且是小问题,更大的问题则在尚不知其底的风险上。

房子没建完烂尾了怎么办?租户纠纷怎么办?租金收不上来怎么办?对于公租房的管理,国内现在也极缺乏经验,但这些属于经营管理范畴的细节,最后将影响到公租房的收益率,甚至影响到公租房最后能否顺利运营下去。

正是因为这样一些原因,目前表态希望投资保障房建设的保险公司多愿意以债券的方式进入,要求地方政府担保,而不愿意直接涉入经营管理。

但问题是,从负债率的角度来讲,未来五年3600万套的保障房建设任务,对许多地方政府而言,也显着太高了。

没有必要怀疑保险资金进入保障房建设领域的意愿,四处寻觅投资机会,是他们正在做的事。但必须要注意的是,有多少地方政府为他们的进入做好准备,或者有能力去做这个准备呢?

三 纠结的开发商

说到底,保障房应该是由政府投资兴建的民生工程,其本身不应以盈利为目的。但这并不意味着保障房建设过程中拒绝市场力量的参与。相反,从提高效率,减轻地方政府负担的角度来讲,保持保障房投资的多样性才是正道。
而从保险资金与银行资金的角度来说,投资保障房并非无利可图,其障碍是卡在了风险这一环节,具体而言,就是地方政府的支付能力。但对于介入保障房建设更深的开发商而言,保障房建设显然有更多的层面,即便地方政府能保证支出,但具体的经营管理诸多环节,也对最后的盈利有着极大的影响。
开发商做保障房能赚钱吗?答案多种多样。作为地方国企的上实城开表示盈利很好,其总裁倪建达更是公开表态称,这主要是因为成本低。不过包括万科、保利在内的更多开发商却表示利润微薄,甚至极易发生亏损。
区别可能发生在开发商参与保障房建设的方式上。目前业内所公认的保障房建设模式,大约有三种。
第一种是纯代建,政府提供土地、资金,以及后期的销售分配。开发商只不过是一个代工者,赚取些干活的工钱。
第二种便是所谓的BOT模式,政府提供土地之后,开发商垫资开发,建成后由政府回购。
第三种参与则更为深入,开发商直接参与土地的一级开发,大包大揽从头干到尾,并最终获得销售回款。
代建模式显然最省心,开发商只是打工者,拿钱干活而已,只要政府资金支付不出问题,项目就有利润可赚,但也注定微薄,3%~5%而已。
而深入参与的模式则几乎是上实城开这类地方国企的专利。由于参与土地开发,可以用土地开发的利润平衡保障房建设的开支,而其与政府的密切关系,又方便沟通交流,全程参与更是方便资金及工程的安排。只要摊上个实力雄厚的地方政府,这工程进行的并不多么困难。上实城开对保障房“盈利很好”信心满满,其实并不令人奇怪。
问题的核心则聚集在BOT模式上,这是当前最为流行的模式,却也折射了问题的实质所在——正是因为政府支出不足,因此要求开发商垫资几乎成为各地政府普遍的诉求。
问题是,地方政府真有实力按期归还资金吗?开发商并没谱,而且可以肯定的是,资金到位晚上几个月,由此派生出的融资成本就足以吞噬点保障房建设那点微薄的利润。保利、万科等企业都有保障房建设亏本的先例。
而在这中间,经济适用房与公租房、廉租房的模式又有区别。
经济适用房的资金并不是大问题,但问题卡在资金的回笼速度上。在一些城市,经济适用房的申购就像是一场战争,政府最后确定名单也不是容易事。而由此导致的销售周期拉长,往往决定着项目是否能保本,以及企业的利润。
廉租房反而是最好的模式,中央政府对其足额的补助帮了大忙。只要不发生资金挪用的违规现象,按期回收资金并不是太大问题。
关键还是公租房,这个新生的保障房新品种,并没有廉租房那样充足的资金补贴支持,对其未来的经营管理又充满多重不确定性,能否盈利,尚且未知。

四 地方政府能拿出多少钱?

各类社会资金的投入,始终要着眼于回报,底线则是不亏本。用万科总裁郁亮的话说,只要给1块钱的利润就够了。
因此,实质上,社会资金的投入,只是保障房建设过程中的一个杠杆,最终这笔投资,都需通过政府回购,或者保障房的出租或出售收益来收回。兜底的重担,最终还是要压在地方政府,尤其是县市一级政府的身上。
问题是地方政府真能担起这份重担吗?简单地从投资的账单上来看,这笔资金的缺口似乎非常大,但在中国特色的体制下,地方政府解决问题依旧有颇多办法。
在总计1.3-1.4万亿的保障房建设投资中,由中央政府投资的,约有1030亿的规模,而棚户区改造由企业和职工自筹的规模,约有3400亿。剩余的约9000亿,理论上全部由地方政府自己筹集。经济适用房及限价房的建设投资约5000亿,可以在短期内(1-3年)通过出售收回。真正落在各级地方政府头上的纯砸钱投入,从账面上看,不过4000亿左右。
此外,省级及县市级政府的资金投入上还有一次分配。省级财政的投入今年有所增加。以河南郑州为例,当地廉租房中央财政补贴每平米400元,省级财政补贴每平米200元。考虑到在全国范围内,中央财政1030亿的支出绝大部分是针对廉租房而投入,而省级财政的投入比重也大体与郑州市相仿。例如安徽省省级财政对保障房的支出就大约在60-80亿间。可预估的全国省级财政投入数额,应该也在500-1000亿的规模,真正由县市一级政府负担的,大约在3000亿的水平。
这笔钱看起来已经比预期的要少了很多,不过地方政府能拿出多少钱来呢?几乎众口一词的说法是,除了少数城市,大多数地方只能从土地出让金中去打主意。这笔钱能有多少?答案是按现有规定,不过才1000个亿左右。
2010年底,国土资源部副部长贠小苏曾告诉记者,看似高昂的土地出让金中其实很大部分都属于成本,日益高涨的拆迁补助也在推高土地成本。“从全国普遍情况来看,成本占土地出让金总数的比例约在三分之二左右。”
假如以这一比例计算,2010年高达2.9万亿的土地出让金总额中,其纯收益部分大约只有万亿的规模,而按现行规定进行百分之十提取之后,用于支持保障房建设的资金也就1000亿元左右。
地方政府的资金缺口尚有2000多个亿。自然,政府可以发债做些过渡,公积金贷款等多种方式也能替他们暂时缓解下支付压力,社会资金的投入也是很好的杠杆。而支付则可以后延,用未来几年的政府投入慢慢填补这个缺口。
但另一个尚未考虑的因素则是保障房建设的土地成本,1.3万亿的账单里根本没有考虑这一块的投入,而需要地方政府免费划拨,但显然不可能真有免费的午餐。2010年,保障房用地划拨高达2.47万公顷,即便以50万元每亩的标准低价征收,所需费用也逼近2000亿。
综合下来尚有4000亿的资金缺口,更为关键的,则是这些免费划拨的地块对土地市场的侵占,最终或许会影响政府的土地出让金收益,而成为压垮地方政府的沉重负担。

五 滥竽充数的1000万套

1000万套保障房的建设规模大吗?对保障房领域而言,这的确是一个从未有过的大数字。在我国住宅建设领域里,以每套60平米的标准计算,1000万套年内全部开工,也不过增加6亿平方米的施工面积而已。
我国一年的住宅施工面积是多少呢?在2010年,这个数字高达37.7亿平方米。
这样一比的话,所谓1000万套保障房的开工建设放在住宅建设总量里面,不算什么。不过,另一个已公开却少为人所知的事实是,商品房也并没有想象的那么多。2010年,商品房的施工面积不过才25亿平米左右。
如果用竣工面积算的话,商品房更是一个小众市场。在国家统计局自1995年到2009年的数据统计中,商品住宅每年的竣工面积占住宅总量的比例,就从未超过40%。而在1998年房改之前,其所占房地产开发面积的比例更是惨到只是略超10%的水平。
很容易发现,除去商品房与保障房,依旧有不少的住宅无法归类。根据住建部政策研究中心副主任秦虹提供的数据,以2010年的竣工面积计,这类属性不明的住房约有2亿多平方米。许多体制内的人都明白,除一部分拆迁安置房外,大多数房子都属于那种“走经济适用房政策的非保障房”,即企业自建房,公务员分房均在此列。
于是对地方政府而言,一个投机取巧凑保障房建设任务数字的方法便产生了——给这批数额庞大的属性不明房安上保障房的帽子。
“于是拆迁房进入了保障、棚户区改造进入了保障、公务员分房(低价购房)进入了保障、教师进入了保障、定向安置进入了保障,廉租房中出现了奔驰车,公租房成为了单位的福利分房……”针对今年保障房建设大加速的局面,华远集团总裁任志强做了这样一番描述。
类似的拆迁房、公务员分房、教师住房、定向安置房等等,其实一直存在,也是中国房地产市场中那大批属性不明房的组成部分,不过现在,他们变成了保障房任务统计中的一个数字。
“我前不久去山村的学校,校长告诉我,政府有政策,可以把教师住房列入保障性住房,请我帮忙在校园里建一些保障性住房,我没搞得太懂为什么要在校园里建保障房。保障性住房从政策的实施范围到保障的对象都要进一步明确。”潘石屹也现身说法,举例支持任志强的例证。
有着这么一个体量庞大的后备市场,地方政府的保障房建设任务其实并没有多么难完成。

六 有人建,没人管?

经济适用房地产权利不发生继承,想想这是多么必要的一条政策。作为国家住房保障福利的一部分,经济适用房的使用权当然不能像个人私产一样被继承,被当作遗产一样传给下一代。
不过,令人非常遗憾的是,这样的规定在最近才出台,而且目前也仅限于上海地区,其他地方保障房的性质如何,至今依旧无法可依。
多数地方政府,甚至包括中央政府依旧将工作的重点放在“十二五”期间3600万套保障房建设的政治任务之上,而至于这些保障房将来如何管理、如何使用,到目前却没有合适的全国性法规可以遵循,这可能是保障房建设领域中最大的问题所在。
地方性的法规可以说是层出不穷,但更多时候,这些规章制度的着重点更多是落实在保障房使用权的申请上,主要解决的依旧是近几年大批保障房陆续上市的分配问题,而对后续的管理并没有统一的安排。
从常理来讲,对保障房的使用有一个进入与退出的问题。一个人也许在工作之初收入很低,能够够上保障房的使用标准。问题是,在经过几年努力之后他改善了生活怎么办?他的保障房使用资格是否应该收回?
几乎没有地方做过务实的制度建设工作。更多时候,这也与过去保障房建设以经济适用房为主有关。地方政府只管建完之后迅速出售收回成本,能够把牢购买资格审核这第一道关卡就不错了,哪里还有心思去琢磨未来的管理呢?
在经济适用房领域,相关措施的缺失或许只是带来一大批社会保障资源的无端流失,但在今后公租房比重日益扩大之时,如果还不对此做细致的规定,那公租房就更只是有名无实。
现在还看不到解决这一问题的迹象,地方政府肯定没有这样的动力,能像上海政府一样卡断保障房私产化口子的做法已属相当难得。在一些地方,公租房的建设甚至有重新沦为单位集资房、重走福利分房道路的可能。
最近,越来越多的地方政府出台规定,允许企业利用自有用地建设公租房,并表示这些房子可以优先出租给企业员工使用。但什么样的企业拥有这样能建房子的自有地呢?
目标很容易锁定,那些老牌的国企,那些进入新的工业园区圈地的大投资商。但他们如果打着这样的旗号为自己员工配建房屋,又当如何管理?公租房如此定向供应,其社会保障的意义又还有多大呢?
地方政府可能很少去问这些,他们关心的是,这些企业出面为他们政治任务的完成贡献了可观的保障房建设数字,至于背后的弊病,那或许是下几届政府的事了。
在中央政府层面,强调保障房建设,甚至层层下发任务固然态度可嘉,但至关重要的《住房保障法》却迟迟未能出台。保障房建设职责的法律确定,保障房管理体系的缺位都与此法有着莫大关系。
更需要提醒的则是,中国是一个有着长期福利分房历史的国家,在房地产市场,尤其是存量房市场里,其构成是福利房、保障房、商品房三分天下的局面。很多地方,福利房才是真正的大头。如果不对保障房做严格的界限区分,在许多地方,它其实跟福利房看起来别无二致。
但至少到目前为止,没有人对这些问题做出解答,各地政府更关心的,还是今年1000万套的任务怎样完成。

七:长期制度?短期目标?

4月底的,前往各地视察的国务院督察组发现的情况是,各地保障房建设的进展并不乐观。除了资金归集不到为等问题外,许多地方的保障房还存有配置不合理,没有合理的分配机制,开工容易竣工难等等问题。
几乎本系列评论之前提及过的所有保障房建设弊端,都可以在这次全国性的督察中可以找到实证。对于一项匆忙上马的大规模建设而言,这几乎是早已注定的结局。但无论有多少问题,有多少不可思议的事情,大规模的保障房建设运动无疑将进行下去,而且将贯穿整个“十二五”期间。“这是一项政治任务。”一位住建部的官员曾这样对记者称。在中国,“政治任务”这四个字的意思是,没得商量。
的确,从大面上来说,保障房建设的提速已经成为遏制通胀情况下保持投资增长速度的唯一药方。
在国家统计局第一季度的统计数据里,房地产开发投资占固定全国固定资产投资(不含农户)的比重达26.5%,房地产事实上已经是支柱型产业。但这个支柱产业却可能在下半年大幅萎缩,原因就是商品房投资的放缓。中国指数研究院发布对120个城市土地市场的一季度监测报告便显示,住宅类用地成交1473宗,环比减少26%,成交面积明显下滑。
既要马儿跑的快,又要马儿吃得少。这或许就是当前中国房地产行业所遭遇的尴尬窘境。严压之下的房价不允许再有大幅度的增长。但房地产投资对GDP的拉动却又暂时无法替代。“保增长,防通胀”,这两个看似有些矛盾的任务同时压在房地产业身上。
而解决问题的关键被集中到了保障房身上,在业内人士看来,保障房建设能否成为新的投资增长点,替代有可能下滑的商品房投资,对于今年的中国形势极为重要。
在国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松的测算中,假如今年既定的保障房建设投资能够全部完成,那么经济增长能够承受的商品住宅投资下滑幅度甚至超过30%。而这一结论,甚至考虑到了京沪深广等五大一线城市投资全部消失,30个大中城市下滑超过60%的极端情况。
很评估今年1000万套保障房,以及“十二五”期间3600万套保障房建设紧急上马的原因之中,“保增长,防通胀”这样一个短期目标到底有着一个怎样的地位。但几乎可以肯定的是,这样的一个短期目标,与保障房建设的长期性之间显然有着诸多的矛盾冲突。
比如《住房保障法》迟迟未出,各地关于保障房建设量也从未有过系统的评估。到底有多少人需要保障房?什么类型的保障房?怎样去建设它们更为合适?
在不同的地方,上述问题可以给出不同的答案,在一个人口外流的四线城市建设公租房显然是浪费,但在北京上海这样的地方大规模上马经济适用房也几乎可以说是在廉价出卖本来就珍贵的土地资源。不过在1000万套的重压之下,没人去追问这些问题。一切都是摸着石头过河的状态。任志强有些激动地称这场保障房建设为“大跃进”也并不为过。
没人能知道,在未来几年,建成的保障房逐步投入运转,我国的保障房体系渐成规模之时,今天的急不可耐,带来的后遗症到底会有多严重。
但不管怎样,这场建设运动已经启动,几乎没人能再让它停下来。

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