金融时报:卖地收入下降威胁地方财政

如果中国各地近期的土地拍卖情况可以当作指引的话,那么可以说,在对地方政府、银行和开发商进行了长达一年的道德规劝和威胁之后,中央政府给火爆楼市降温的努力终于开始奏效了。

对有关方面——其中包括现金拮据的地方政府——来说,这一努力的效果可能好过头了。

根据瑞信(Credit Suisse)发布的政府数据,4月份全国土地出让均价比前一月下降32%,比今年初下降51%。在一些地方,地方政府的土地拍卖因出价未达拍卖底价而流拍。

对于财政紧张、以土地出让金为收入主要来源的地方政府,地价暴跌可能意味着一场灾难。另外,地方政府的这种脆弱还突显出一点,即房地产是支撑中国增长和如火如荼的基础设施建设的重要财源。

就在10年多前,大多数中国人还住在单位提供的房子里,没有住房市场可言。但在中央政府决定将既有住房私有化后,市场开始起飞,地方政府开始出让土地用于住房开发,土地出让价格越来越高。

根据数据提供商环亚经济数据公司(CEIC)的数据,土地出让金对地方政府收入的贡献,从10年前的零开始激增,去年的土地出让总收入较2009年几乎翻了一番,达到约3万亿元人民币(合4640亿美元)。根据汇丰(HSBC)的数据,这相当于地方政府总收入的70%以上。相形之下,汇丰分析师预计今年的数字将低于两万亿元人民币。

上世纪90年代的税制改革之后,全部税收的大半归中央政府,只有46%的归地方政府。但另一方面,根据美国林肯土地政策研究院(Lincoln Institute of Land Policy)的研究,地方政府负责着77%的公共支出,且这一比例还在提高。

“最近的税制改革减少了地方政府的收入,迫使它们靠土地出让、各种收费和预算外收入来支撑财政支出,”林肯研究院中国部主任满燕云(Joyce Yanyun Man)表示。“为了尽可能扩大收入,它们倾向于通过拍卖把土地出让给出价最高者。获取更多收入的冲动,导致了过度的农地非农化。”

上海独立经济学家谢国忠(Andy Xie)表示,地方住建委与开发商的相互依赖,还导致官商勾结和拿回扣现象的增多。

结果很明了——只有一小部分住房的价格是可承受的。同时,农民常常不能获得足够的征地补偿。

既然中央政府不鼓励把土地出让当作财政来源,它也许需要全面改革公共财政,拿出新的方案,来支撑中国急需的基础设施建设和社会保障支出。满燕云补充表示:“财政政策改革是解决社会和经济问题的关键。”

但是,这一转型将非常艰难。

“地方官员都在抱怨中央的限制。如果土地出让完全停止,地方政府的债务偿还也许会出现问题,”高盛(Goldman Sachs)驻北京首席中国经济学家乔虹(Helen Qiao)表示。“至于谁会最先出问题,有很多争论。”

最脆弱的是那些更小、更穷的城市,原因就在于它们的经济多样性更差,导致它们除了土地出让金几乎没有任何别的财源。

但没有人认为会出现违约潮。中央政府已扩大了对现金最为拮据的地方政府的财政支持。另外,财政部预计将帮助地方政府通过债券市场筹集更多资金。

与此同时,中央政府已向地方政府下达命令,要求它们保证拿出至少70%的土地出让收入,用于危房改造以及保障房和中小型公寓的建设。

分析师认为,这反过来让一些地方政府打消了出让它们最好地块的想法——这也是今年土地均价下降的原因之一。

“北京方面(关于保障性住房)的命令维系不了多久,”高盛的乔虹预言。“对财政收入的影响太大了。”

这似乎也是很多房地产开发商得出的结论。

政府数据显示,尽管4月份的住房销售套数同比下降了10%,但同月的房地产投资额却同比增长了41%。

瑞信中国房地产问题分析师杜劲松表示:“很多开发商确信政府会在今年下半年放松对房地产业的限制,因此他们还在继续建房。”

译者/吴蔚

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