抱朴仙人:中央与地方的博弈之建国后的三次税制改革

一、 缘起

写这个题目,并非一时兴起,远的驱动力是看到忙总在写《改革开放以来中国的财政政策历史简要回顾》wxmang:【整理】改革开放以来中国的财政政策历史简要回顾,那其实是个大事记体裁的编年纪。当时就有个想法,要是忙总能说一下这背后的故事就好了。然而忙总没有写,大约是不方便写,也可能这个帖子本就不是写给不明内情的人看的。

近的驱动力是去年,北京地税局要编写新的《北京税务志》,要把1993年之后的变化写进去,主事人颇为烦恼。

主编者的烦恼其实是志书编者的共同烦恼。方志的难点在于很难找到一条合适的主线去串起历史事件,稍一不慎,就变成罗列堆砌事实,完全看不出事件的源流和意义。

河友都知道我是酒后话痨,当时借着酒意,顺口就说我们以前编写财政税务志的时候也是这个烦恼,一直到全书完稿之后这才发现两条合适的主线去串列财政税务史实。

一条主线是怎样在尽可能多收税和涵养税源这两者之间求取平衡。既要应收尽收,开拓税源,保障国用,又要扩大税基,降低税负,使人民能够忍耐。

第二条主线是怎样在保障中央财政收入和发挥地方政府征税积极性两者之间求取平衡。地方政府分的少了,没积极性征收或者干脆藏富于民,中央也不见得真的能多得;地方政府分得多了,实力增强,形成枝强干弱的局面,跟中央讨价还价,危害统治。

这两条主线之间的平衡和失衡,就构成了中国历史王朝兴衰的财政税务解读。

于是就浩浩荡荡地从盐铁论说起,一直说到解放军退出经济活动,最后大家一致认为“你还是去写本书吧,别在这里耽误我们喝酒……”

需要特别说明的是,我的政治历史论点,绝大多数或为异端,或为邪说,一律收入“放之四海而皆不准”专栏,谁相信谁倒霉,本人概不负责。

本文是为忙总大事记所做的重点说明,只涉及上述的第二条主线,也只涉及建国之后,如有错误,与忙总无关,本人亦不负责。以后有空,再去补上古代部分吧。

以下按照时间顺序,描述一下本共和国三次税制改革的过程和其中各方的博弈。

本文大致上将包括四个方面:

1、1952年税制改革,所谓阴谋不过是没饭吃引起的误解与误判

2、1993年,惊险跳跃,从大锅饭到分灶吃饭再到分税制

3、2001年所得税制改革,是政治行为还是经济行为?

4、展望,枝与干争取养分,战斗正未有穷期

二、1952年税制改革,所谓大阴谋的小小导火索

先说句闲话。正文还没出场,已经收花无数,通宝一堆,河友盛情,实在愧不敢当,我一定好好完成这篇小文章。

但是要想写得简明扼要,浅显而不浅薄,对大家开拓思路有用处,下笔之际还是挺艰难的,可能会慢一点,所幸今天两个航班都延误,坐在北京和长沙机场居然完成了一小篇。

多谢捧场,欢迎讨论,希望意见相悖的朋友有话好好说。

要想准确理解建国之后的中央地方财政收支分权分利关系及其演化过程,研究新中国中央地方之间的博弈,有必要简要说明一下中华人民共和国的税收制度渊源和实际执行的基本制度。

共和国的税收制度主要继承自两个先驱。一个是中华民国体制,这是个清朝遗留体制和欧美日本引入体制混为一体的大杂烩,在执行中又被搞得千奇百怪,名声扫地;另一个渊源是苏联体制。

民国税收体制以税捐结合,繁杂随意,超收预收,重复征收为特征,继承这个体制之后,主要的任务自然就是简化税制。

苏联的思想就更简单,人家那叫“非税思想”。纯正的社会主义国家是计划经济公有制,资源归国家,生产资料靠划拨,产品靠分配,压根不需要税收这个调节工具。所以今天说到税收,大家千万要搞清楚,税收是个资本主义概念,也是个剥削工具,在经典的共产主义思想里边,这是个反动的玩意,只有资本家才玩这个。社会主义国家之所以有税收,只不过是因为它暂时还不够纯粹,需要向农民和小资产阶级妥协,也因为世界上的主流是资本主义,在消灭他们之前,还有和魔鬼交易的必要。

这两个渊源一结合,建国之后税收工作的主基调就是简化。简化而又简化,一直简化到1973年只剩下7种税。

不管怎样,还是有税,财税体制方面,我国基本实行的是统收统支体制,这既和社会主义计划经济理论有关,也和我们长期战争条件下的“先军体制”有关,这里不多说了。

中央政府没有办法亲自到千家万户去征税,只好委派地方政府去收。取之于民,征税归地方;用之于民,花钱归中央。地方政府虽说是儿子,但是讨饭打架弄来的钱统统上交家长,要花多少钱另外申请,多劳不多得,闯了祸自己挑着,基层自然没有积极性。要发挥基层的征税积极性,就要给点好处。有钱最好,没钱,给自由也行,这叫争完待遇争政策……

于是,我们在总体统收统支的体制下,实际实行的是三种体制:收支挂钩,收入分成,定额包干。收支挂钩是多收了压岁钱可以多花一点,收不到压岁钱就不给买新书包;收入分成是收十块钱压岁钱就给孩子五块,买书包还是买冰棍儿随便;定额包干是不管你收多少钱,只上交五块,超收统统归自己,爱怎么处理怎么处理,不上学打游戏机也可以。

很显然,孩子们都喜欢最后一种方法,所以我们的体制逐渐向最后一种方向进化,直到发展为诸侯经济。

这个过程还产生过一些杂种和变种,比如包干制就分为6种:“定额上解”,“定额补助”,“总额分成”,“总额分成加增长分成”,“收入递增包干”,“上解递增包干”。

采用哪种方法,定额基数如何,各地根据自己的情况跟中央讨价还价。这个过程很滑稽,但是太专业,就不细说了。总的套路是有增长的地方喜欢定额,把增长留给自己;没增长的地方爱分成,提高自己的比例。

书归正传,说说1952年税制改革。

历史这玩意就是讨厌,要说1952年,还是要先说从前。

共和国是在农业和手工业社会基础上建立起来的社会主义国家,虽然是穷社会主义,毕竟也要仿效苏联老大哥,建设公有制社会。那么,税收上就必须有利于公有制发展。1950年1月,政务院颁布了《全国税政实施要则》,其中关于所得税的规定大致是:

(1)纳税人和征税对象。凡在中国境内从事以营利为目的的工商单位和个人,除另有规定者外,不分国籍,不分经济性质,不分经济成分,都是工商业所得税的纳税人。其征税对象为工商业者所经营获得的所得额。但对公营企业的所得,采取利润上交方式,不征收所得税。

  (2)税率。采取14级全额累进制,分级计征,最低税率为5%,最高税率为30%。

  (3)减征优惠。对有利于国民经济的发展和鼓励社会资金投向,有利于国计民生的生产部门,分别给予减征所得税10%至40%的照顾。

这就是一个扶持公有制发展的税收政策。

然而实际执行的结果如何呢?

官方《财政税务志》的记载如下:

“经过三年国民经济恢复时期,工农业生产达历史最高水平,税源发生重大变化。来自国营、公私合营、合作经营的税收的比重大大提高。私营工商业的经营方式也有较大改变。由国营企业委托加工、代购代销、包销等业务日益扩大,购销环节减少,经济虽日益繁荣,税收却相对下降。对此,国家采取在调整公私关系的同时调整税收,保证税收收入,简化税制。

执行修正税制时,按“公私一律平等”的要求,一度批准私营批发商在批发环节免缴营业税,同时取消对国营和合作社营企业的照顾,造成工重于商,国营、合作社营企业出现营业额相对下降,不利于对资本主义工商业改造政策的实施。1953年8月,对私营批发商恢复征收营业税,对国营企业、合作社从事批发业务实行免征营业税政策。”

官样文章用干巴巴的文字,记载了这场短命改革的一系列事实:

1949年建国,经过三年发展,经济繁荣了,税收却减少。政府不得不修正税制,“公私一律平等”,取消了对公有制企业的优惠,以扩大税源。然而不到一年就又恢复老办法。

到底发生了什么?

《全国税政实施要则》对公有制企业的优惠措施里有这么几条:

国营工商业总分支机构内部调拨货物不纳税;

委托私营机构加工只按收益纳税;

私商为国营企业代购代销,只按实际所得的手续费纳税;

新成立的手工业合作社免纳营业税和所得税三年;

新成立的供销合作社免一年所得税,营业税按2%税率再打八折征收。

这就是政策。它扶持公营企业,压制私营企业,促进社会向公有制转化。然而天下没有白吃的午餐,这些措施导致商品流转环节减少,批发营业税流失,这是直接代价。

上有政策,那么下边有些什么对策呢?

刚刚经历过“三反五反”的私营企业一边呼吁公平税负,一边大量挂靠,分享国营企业的优惠政策,也就是所谓“私营工商业的经营方式也有较大改变,由国营企业委托加工、代购代销、包销等业务日益扩大……”

政策执行了三年不到就税收严重下降。抗美援朝战争尚未结束,社会主义建设样样需要钱,收来的钱不够花销,干不下去了,必须要阻塞漏洞,保障税收。

1952年9月,中财委副主任兼财政部长薄一波主持召开全国财经工作会议,修改税制,主旨是简化税制和保税。

这个税制最大的调整就是“公私一律平等”纳税。

税制调整方案于1952年12月向周恩来汇报并由政务院政务会议通过,以中财委主任陈云名义在人民日报上公布,于1953年1月1日推行。

开拓财源保障国用是好事了吧?可是且慢……

有人得益就有人吃亏,这个改革谁吃亏了呢?取消了优惠政策,当然是国有企业吃亏,这可是亲儿子呀。

说到中国历史上对亲儿子的优惠,无过于明朝,朱元璋给了58位宗亲免税优惠,到嘉靖四十一年就有28840人连同挂靠他们的农户都享受这一政策,弘治年间全国一半的耕地都享受优惠政策而免税了。(有兴趣了解这一段的可以去参考在下的农业税帖子,抱朴仙人:【原创】简说农业税以及取消农业税的缘由和后果这里不多评论)

享受优惠政策的人,他是不会因为优惠政策而感激任何人的,他只觉得这是天经地义,是他该得的。国用不足关他屁事,你皇帝自己想办法去。但是你想取消优惠政策他就要拼命,要上纲上线说祖宗遗法不可废,跑到太庙去哭灵,说你不配做太祖的子孙。

在他们心目中,自己才是国本。动摇国本,这是政治上的大是大非,不是几块钱的问题(其实确实就是钱的问题)。

1952年这次也没两样。被侵犯利益的人祭出来的法宝仍然是经济问题政治化。

北京上海纷纷反对,说是新税制导致物价上涨,造成抢购,造成上访。

山东省委第二书记向明更是联合其他人上书中央:“我们不懂,新税制为什么要在全民所有制企业和私营企业之间划等号?如果这样,社会主义的国营企业怎么能得到鼓励和发展?资本家的企业从新税制里得到了鼓励更加得意忘形,这样社会主义还要不要实现?我们认为围绕新税制的实行,是一场尖锐的路线斗争!”

毛泽东处理这件事的方式也很有个人特色。“这事儿中央没讨论过,我也是看报纸才知道的,而且也没看懂为啥要这么做,无怪乎向明搞不明白……”

问题一下子政治化了,不再是调整税种和征收范围的具体行政事务,是不尊重中央的路线错误。

既然抓住由头就按路线斗争的搞法来干,首先当然是削减内阁权力:

撤销政务院总党组;

规定政府各部门党组直接向中央汇报;

削减政务院总理周恩来的权力,只让他负责外交,计划工作和八个部的权力分由高岗、李富春、贾拓夫负责,饶漱石管人事劳资;

召开财政工作会议,财政部部长薄一波在大会作检查,接受揭发和批判;

免去薄一波财政部长职务,任命邓小平兼任财政部长;

恢复税制上的扶公抑私,差别税率,实际是回到老办法去了。

这就是《财政税务志》上述那三百个字后边的大风波。

路线斗争虽然是大是大非,可它变不出钱来,钱仍然不够用怎么办?

新任财政部长邓小平的措施也很有个性,一共六条。

“一归口;二包干;三自留预备费,结余不必上缴;四精简人员、严控编制;五动用总预备费须经中央批准;六严格财务监察。”

语言特点是简明,基本原则是谁的孩子谁自己抱回去养,吃得起米的吃米,吃不起米的吃糠,养成什么样我不管。完全是邓氏风格。

这六条言简意深,值得多说几句,为各位无米下锅的当家人启发一下思路,做个参考。

邓小平担任财政部长面临的问题是这样的。

前任薄一波面临的问题一个都没解决,税源流失依旧,税收不足依旧。一大帮孩子围着一口清汤寡水的大锅稀粥流口水,谁都吃不饱,而且这口锅还漏……

薄一波的思路是堵住大锅的漏洞,各家孩子再把自己兜里的米也放点到大锅里来,大家一起喝。这其实是个负责任的办法,美中不足就是把大家的觉悟想的高了一点。结果谁都不肯拿出米来,还要大骂火头军,老爹知道了孩子们在乱吵一气,也不满意。部长犯了众怒,稀里糊涂弄成了路线错误,下台了。

前任已经倒台,问题尚未解决,怎么弄才能让各方都不嚷嚷呢?邓小平的六条办法是貌似业务办法的纯政治解决方案。

你们不是怕丢权吗?归口!谁的困难归谁自己解决,不要到我这里来吵。

还想要权?包干!给预备费,拿了这点钱自己去找饭辙,省下来的都算私房钱,不必上交。这就是大锅里给每人舀一勺稀饭,谁管你吃不吃得饱?还要糊弄你说你要是有本事不吃粮食,省下来都归自己。

毕竟还有人喊饿。于是新任火头军就开骂了,谁让你那么能吃?要精简人员,压缩胃口!

最后,不是说不尊重中央吗?还不是因为老大也没私房钱花?这好办,留总预备金,老大说给谁就给谁!

根本问题没解决怎么办?

好办,假装它不存在就完了。

把自己手里的权分完,把自己手里的钱送完。你看都是这点钱闹的,没钱就没矛盾了吧,两手一拍,以后我只管监督你们。于是邓大人当了9个月财政部长,从容而去。

这个基本思路和处事方略,以后邓大人还多次使用过。

事情到这里并没有结束,这件事直接让高岗、饶漱石误以为刘少奇、周恩来在合作化问题上犯了严重路线错误,已经失势,于是动手取而代之。邓小平刚刚新任财政部长,地位上升,自然是拉拢的对象,于是去拉拢之,许诺以副总理之位,却不料被邓小平举报,反误了卿卿性命。这一段大家比我熟悉,就不说了。

最终的政治事件是个大事件,是所谓大阴谋,可是这个大阴谋的导火索,却只是私企挂靠国企揩油税务优惠政策导致的税收不足。

所以什么阴谋论呀大棋论呀,我是不太相信的。很多事只是走一步看一步罢了。脚踩西瓜皮,滑到哪里算哪里,事后再来说自己当年如何深谋远虑明见万里,也无非是些先开枪再去在弹孔周围画靶子的勾当。

而且对老百姓来说,大棋论阴谋论还有个大隐患。这个神秘的思路的另一张脸其实是上纲上线把小事说成是大事,把失误说成是恶毒阴谋,来打击异己。那个著名的弄坏蹄铁输掉战争的铁匠,在这种理论的光芒照耀下,决计逃不掉现行反革命的下场。

三、回归,分家在十月

不幸被禅人大和尚说着了。本来要说分税制,结果发现还是要先说从前,简单理一下社会主义大锅饭是怎么变成社会主义小锅饭和社会主义井田制的,所以先来个间奏。

所谓大锅饭,四世同堂聚族而居,是建立在老子有威信、有能耐,孩子也不能自立的前提下的。民族要独立,个人要解放,从蒸汽时代以来,伴随着张扬个性的思潮,人类历史的发展大趋势就是家庭单元的不断缩小,也许连婚姻关系也将走向终结。

统收统支是所有大锅饭体制里最大的大锅饭,只要老子不是最挣钱的那个人,只要孩子有自己的独立思想,这个体制就维持不下去。

要维持大锅饭,光靠呼吁孩子们提高觉悟是没有用的,必须有所激励。所以我们新中国这个统收统支体制其实一直实行的是几个变种。

从1959年到1970年,实行的是收支挂钩体制;

从1973年到1975年,实行的是收入分成体制;

从1976年开始,恢复收支挂钩体制;

1980年邓小平复出,财政改革,开始“划分收支,分级包干”,也就是所谓“分灶吃饭”。

这都是些什么意思呢?

收支挂钩体制,是按照地方收入和支出的比例分配。多收说明能挣钱,能挣钱就有权多花钱,算是个合理调整。

怎么个挂钩法呢?是把当地收入和支出的比例计算出来,下一年度按这个比例分。比方说广东收了1000亿,支出了300亿,比例是10:3,那么下一年度收了2000亿,广东可以自己花600亿。

这个方法有利于提高地方收钱的兴趣,但是且慢……

地方很快就发现了这里边的诀窍。多收钱固然可以多花,没多收钱而是多花钱的结果也是一样可以多花。

还举刚才这个例子。比方说广东收了1000亿,支出了300亿,比例是10:3,那么下一年度收了2000亿,广东可以自己花600亿。

可是如果广东第一年收了1000亿,自己花了800亿呢?那比例就成了10:8,下一年度按这个比例分,那就哈哈笑啦。

于是各地纷纷扩大支出,都是社会主义建设嘛!肉烂在锅里,我们也要大干快上……

这个制度下,沾光的当然是那些支多收少的省市,最倒霉的是那些收得多支得少的地方,比如上海。

所以这其实是个鞭打快牛,贡献越多越吃亏的体制。

这个体制维持了许多年,有不得已的原因。国用不足,强行积累,不敢轻易调整政策是最重要的一条。

收入分成体制是中央和地方直接分收上来的钱,地方分到钱之后自己安排,中央不管地方具体支出需求多少了。这个方法实行的成效不显著,施行时间也很短。

1980年之后,农村大举推行联产承包责任制,砸掉了人民公社大锅饭,成效显著。财政当然也不满意各省宁肯围着中央财政大锅喝稀粥也没兴趣赚钱的懒儿懒女,祭起“一包就灵”的法宝,砸掉统收统支大锅饭,开始分灶吃饭。

大致的方法是,地方财政收支自求平衡,不再由中央统一平衡;财政支出由各地分块安排,不再由部门按照条条下达;包干比例和补助金额也从每年一定改为一定五年不变。

中央从指令机构变成指导监督机构,分家时代降临了。

究其实质,这就是邓小平部长1953年6条办法换了个新封面,重新面世。

前边说过,包干制分为6种:“定额上解”,“定额补助”,“总额分成”,“总额分成加增长分成”,“收入递增包干”,“上解递增包干”。具体不多解释,只拿上海做个例子。

上海实行的是“总额分成加增长分成”制度的一个变种,叫做“定额上交,超收分成”。财政收入在165亿元以内时,上交105亿(吓人吧!),其余部分留上海本地支配;收入超过165亿元的部分,上海和中央一家分一半。

从这个分法上,就可以看出,上海的收入,对中央财政有多重要,即使他们一年只收了105亿,也要上交这么多,地方一分钱都不能留,中央缺不得这笔钱啊。

由于我国重新进入了多种经济成分多种经营方式并存的时代,1983年开始对工商业税收体制进行改革,国有企业从上交利润改为依法纳税,这就是所谓“利改税”。

从此时起,至1992年,我国税种从7种恢复到20种,“公私一律纳税”,薄一波部长1952年的办法也回来了。

回归意味着胜利吗?很难说。

“一轮明月照九州,几家欢乐几家愁”。分了灶,会赚钱的孩子高兴,小日子过得红红火火,也不太爱听家长的话了;赚不来钱的孩子不高兴,哭着到家长那里讨补贴,家长也不能看着他饿死呀,只好掏腰包补一点。

那么,家长的心情可谓是喜中有忧。在大锅饭时代,30来个孩子围着锅乱吵乱哭,衣不蔽体,确实够烦恼辛酸的。分灶之后,眼看着能干的孩子不听话,不能干的孩子要揩油,各人扒拉自己的小算盘,谁也不替大家庭打算,家长心中又是另一份心酸了吧。

话说凡是大家族,只要族长日进斗金,孩子们都不愿意分家。不得不分家的,其驱动力都是因为核心族长创收能力下降,变成没钱还要唠叨的老不死。没有钱就管不了子孙,只好允许他们各奔前程。这时候寄希望于孩子们各自找饭辙,回家来还孝悌如故,那就太天真了。

分灶吃饭之后,中央到底得了多少好处,又付出了什么代价呢?

请先看两张表格:

1980年至1992年全国财政收入与GDP增长对照表

年份 财政收入总额(R) 增速(%) 国内生产总值(GDP) 财政收入占GDP(%)

1980 1159.93 1.2 4517.80 25.7

1981 1175.79 4.1 4862.20 24.2

1982 1212.33 3.1 5294.70 22.9

1983 1366.95 12.8 5934.50 23.0

1984 1642.86 20.2 7170.00 22.9

1985 2004.82 22.0 8964.40 22.4

1986 2122.01 5.8 10202.20 20.8

1987 2199.35 3.6 11962.50 18.4

1988 2357.24 7.2 14928.30 15.8

1989 2664.90 13.1 16909.20 15.8

1990 2937.10 10.2 18547.90 15.8

1991 3149.48 7.2 21617.80 14.6

1992 3438.37 10.6 26638.10 13.1

(ps:拿财政增速跟GDP增速简单对比,曾经被陈经兄指正,本人也已认错。但是财政口确实是这么比惯了,这张表乃是从公开资料抄来,如有不学无术比喻不伦之处,均由相关财政专家负责,嘿嘿。)

1980年至1992年期间中央和地方财政支出及比重变化表

年份 绝对数(亿元) 比重(%)

全国 中央 地方 中央 地方

1978 1122.09 532.12 589.97 47.4 52.6

1980 1228.83 666.81 562.02 54.3 45.7

1985 2004.25 795.25 1209.00 39.7 60.3

1990 3083.59 1004.47 2079.12 32.6 67.4

1991 3386.62 1090.81 2295.81 32.2 67.8

1992 3742.20 1170.44 2571.76 31.3 68.7

这两张表所反映的现实,就是所谓“两降两升”。

财政收入占GDP的比重不断降低,中央财政收入占财政总收入的比重不断降低;企业收入不断提升,地方收入不断提升。

分灶吃饭之后,大部分年度里,全国财政总收入年度增长始终在100至300亿元之间徘徊,中央除了自己直接掌握的部分,从地方获得的上交财力每年只增长20至30亿元,而地方支配财力则每年增长20%以上。

孩子们小灶伙食越来越好,老子的伙食水平怎么样了呢?

1978年到1991年,财政收入年均增长率8.19%,支出年均增长率8.87%,收不抵支。1984年中央财政收入占GDP的比重为9.3%,1991年下降到4.34%;1984年财政赤字占GDP的比重为0.8%,1991年升到1.1%。13年间,中央政府有11个年度发生财政赤字,要借债度日。

在农业税那个帖子里,我曾经说过,国家的财政和老百姓家里的财政不一样,它不是量入为出,有多少钱办多少事那种套路,而是量出为入,先决定要办的事,然后再去筹措钱。

中央这些年要养军队,要稳定边疆,要补贴贫困地区,要维持基础科研,要搞重点工程建设,要维持核心国企不崩溃。1990年代初期国际形势又是四面围攻,要援外以维持几个小兄弟交情打破反华势力围堵,要掏钱孤立台湾反台独。开门七件事,样样都要花钱,这些事,地方是不管的,可又绝不能因为没钱就不办这些事。

为了解决财政困局,中央撕破脸皮,以费补税。先是开征“能源交通重点建设基金”,1989年又开征“预算调节基金”,这是个直接以平衡预算为目标的东东,就是明说了缺钱做不平预算要搜刮,连名目都懒得想了。

撕开脸皮之后,还要放下身段,除了发行国债向全国人民借钱之外,几年间连续三次向地方借款以维持生计。主要领导到地方坐催借款,不给就不回北京。这些借款既没说什么时候还,怎么还,也没抵押没担保。说白了,这都是些借的时候就不打算还的钱,即使是富裕的地方,也很不情愿借。

有句俗话说,没有奶水就没法做娘。现在做父母的不但没有奶水养儿女,还要腆着脸去儿女那里求贷,看儿女的脸色,您说这酸楚滋味吧……

那么,地方各省都是怎样挖空心思,用了些什么手段来跟中央博弈,才战胜薄和邓这两位大师,达到小灶红火大灶冷清的效果的呢?

想要尽可能的不上交,主要有这么几招:

一曰不出头。各地发现收的越多上交越多,收的少了上交也就少,那就决不当先进,能少收就少收。据老部长刘仲藜的回忆,有某个省就公然行文,要求属下控制财政收入年增长率不得超过4%,另一个定额包干,超收部分要和中央五五分成的地方,十几年间从来都没有超收过。

二曰深挖洞。少收是为了不上交,绝不意味着地方政府为了人民觉悟高到自己不要钱,怎么才能既不上交,地方政府又不少得呢?

先办上一大堆地方政府拥有的大集体小国企,再大肆给这些企业减免税。藏富于企业,也就是藏富于地方了。整个八十年代主要是减免这些企业的所得税,九十年代开始连流转税也开始减免。儿女家里肥狗胖丫头,营养很好,可就是没啥现钱,老爹想分成也没成可分啦。

三曰小秋收。所谓小秋收就是生产队里收割过的田地,允许农民家里的妇孺再去捡点收割漏掉的麦穗地瓜,谁捡归谁,不必上交。这个比喻套用到财政税收,基本上就是个预算内收入和预算外收入的关系。正式收割的稻谷属于预算内,要统一分配,小孩子后来又去捡了几个稻穗,马上抓把干草烤了吃掉,也不算违规。

各地发现预算内的收入要跟中央结算分成,预算外的临时性收入则不必分成上交,于是就想尽办法把收入从预算内转到预算外。预算外资金1979年是452.85亿元,到1992年猛增到3954.92元。这已经是发展到把该收的稻谷割下来扔在田边,做好记号让家里的小孩子去捡,是以小秋收为名损公肥私了。

四曰高筑墙。各地办自己的企业是为小家置产业,自然就追求小而全,别人有什么企业,咱也要搞同样的企业,主要搞那些短平快项目,价格高,利润大的加工工业项目,客观上就形成了大批重复建设,小烟厂小酒厂遍地开花。这些企业没特色不善经营,赚不到钱怎么办?亲生儿子自己心疼,就利用公权力行文推销,直至设卡禁止外地同类产品输入。

这就是事实上的经济割据。

时代在发展,经过文化大革命的洗礼,大家都聪明了,再也不是你上边一忽悠他就兴高采烈地去奉献的时代了。所谓解放思想,放开脚步,无非是“私字当头”,各捞自己的好处。您不信?解放思想的若干年里,就没听说谁解放思想是少种自留地,多上缴中央的,都是你不让他违规捞钱的时候他骂你保守。

放开也就意味着某种程度的失控,从经济上看,提高了地方发展经济的积极性,放开了沿海省市发展的束缚,国家总体上走上了经济高速发展的道路,这些算是“得”。小河有水,中央依然窘困,不但财政力量没有同步增强,反而丢掉了对地方的控制力甚至影响力,诸侯各怀心思,不但跟中央讨价还价,还互挖墙脚,形成了事实上的经济割据,这是放开所付出的代价,算是“失”。

没有了共同的利益,还会有共同的理想吗?实践的结果好像很不乐观。

分灶吃饭这个新版大包干实施的得失之间,从中央的角度看,经济上全国大发展,中央受益不多,没啥实惠;政治上走向失控和割据,出现地方豪强,大大地不合算。

吃饭问题其实是最大的政治问题。没有一个强有力的中央财政,就没法维持稳定的大一统国家,所以必须改革,强干弱枝。然而这次改革,触动的既得利益就多了,遭到的反抗也五花八门……

(ps:对不起各位,在word里打了一张表格,发出来的时候格式乱了,俺不会调,大家多担待,凑合着看吧)

四、分税制改革,妥协与涅槃

(一)、弊多利少,不改不行。

分灶吃饭给地方带来了经济发展积极性,各地的收入激增,相应的,中央财政入不敷出,中央控制力减弱,算是有失有得。

那么,中央搞分灶吃饭的最初目的是什么?这些目标达到了吗?

按照老部长刘仲藜的说法:

“最大限度地增强经济活力成为改革开放的主要目标,也就成为财税改革的逻辑起点……”

“财税改革以充分调动地方和企业积极性为导向,以放权让利为主线……对地方实行划分收支,分级包干……对企业从扩大企业自主权,到不规范的减税让利,再到承包经营责任制即所谓大包干……二者最后都落脚到大包干”

“但是,包干体制实际结果是包死了中央财政,企业经营执行中是包盈不包亏,结果是国家财政来源没有保障,结果是财源枯竭,财政收入增长乏力……还使中央与地方政府,国家与企业处于无规则的博弈之中……从1987年开始,曾多次推动改革财政管理体制,其结果不仅没有推进改革,反而被更不规则的放权让利所取代。”

话虽然说得婉转,但就中央财政而言,大包干是失败的,这个基本判断非常明确。

摸着石头过河的政策制定者,其作为可以叫做“一直在改”,但是这一次却是存亡之争,“一定要改”了。

中央这次的对立面是几乎所有的地方政府和绝大部分大企业。瞥一眼人大代表和党代表的来源构成,就知道如果伤害了他们的利益,他们有足够的力量让你搞不成任何改革。

其实,早在王丙乾部长期间就进行过分税制探索,还在九个省搞了试点,最终得不到各方支持,无疾而终。

(二)、分税制改革的背景、目标和指标。

税改的基本背景:税改需要在两大矛盾之间求取平衡。一是中央增收直管和鼓励地方积极性之间的矛盾;二是既要把国有企业推入市场,参与竞争,又要继续保证其履行社会义务,维持国家对企业的控制力。

有些年轻朋友也许对当时情况不太熟悉,这里对当时的国有企业状况要多介绍几句。

国有企业承包的问题的一面是承包额度国家与企业一对一谈判,过程不规范,结果不统一,执行中包盈不包亏,企业经营不善最终国家买单,政府实际上被绑架。

另一面则是企业负担奇重。国有企业承担着55%的所得税,还要上缴利润,企业留不下钱,发展后劲不足。企业养活着大批在职职工、退休工人、回城知青。在企业办社会的传统下,企业从幼儿园、子弟学校、职工医院等机构一应俱全,实际上履行着社会保障责任。

在这种情况下,承包不承包,国有企业都没有办法与民企和外企同等竞争。另搞一套,又不符合市场经济要求的公平公正统一法制的基本精神。

税改对国有企业的处理原则,是让企业按照市场经济的规则运营,这是我国建立西方式现代企业制度的起点。这一点极其重要!

制度的背后是价值观、是非观和方法论。借鉴制度而不接受其世界观和方法论,绝无可能!只是一种掩耳盗铃的说法而已。

海森堡在《物理学与哲学》里曾经说过,那些使用现代物理学仪器和实验方法去探测世界,只接受其数据结果而不想去接受现代物理学理念的人,完全是痴人说梦的一厢情愿。因为仪器的设计和程序的设计,背后都是西方现代物理学的基本理念体系,这个体系里出来的任何数据结果,都打着体系的烙印。

税改新政有两个目的,同时也有明确指标。

税改的一个目的是调整中央与地方的关系。采用分税制,中央和地方统一按税种划分收入,分为中央税、地方税和共享税三种,废除财政大包干。

税改的另一个目的是调整国家和企业的关系。改革的主方向是减税让利,增加企业活力,推向市场。

具体的指标是:“中央与地方之间分税,中央集中60%左右的收入,中央本级支出30%,余下30%左右的收入通过转移支付方式分配到地方,主要支持经济不发达地区。”对国家和国有企业的关系,则是通过降低税负,免除上缴利润等方法进一步增进企业活力,以图实现国企民企外企公平竞争,一体纳税的统一市场经济体制。

分税制改革于1993年推出,正值邓公南巡方罢。经济发展过热,固定资产投资失控,金融秩序混乱,通货膨胀严重,这时推出制度性大改革并非最佳时机,然而形势逼人,也顾不得那许多了。

虽说是志在长远的百年大计,但是实行起来却是个急就章。1993年6月下决心搞,连空中楼阁都还没有,却要求1994年就实施。方案和人员培训统统一片空白,可火烧眉毛顾眼前,战略目标和战术手段只能一锅烩了。

(三)、分税制改革的基本过程。

认真推行一个新政策,必有三大步骤:造舆论,拿办法,谈价格。

这次干了些什么活呢?

理论准备,造舆论。

最基本的舆论准备就是基于邓小平的南巡讲话,江泽民在十四大提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

中央抛出的重要理论武器,是胡鞍钢、王绍光的《加强中央在市场经济转型中的主导作用——关于中国国家能力的研究报告》(简称《国情报告》)。

1993年5月,胡鞍钢从耶鲁大学经济系返回中国,6月中旬,王绍光从耶鲁大学政治系返回中国,两人就此报告做学术演讲并向中央有关部门介绍要点。6月22—24日,财政部就在门头沟的龙泉宾馆召开会议探讨分税制改革,部分地方财政厅长和预算处长参加,部长刘仲藜主持。会议上常务副部长项怀诚手拿笔记本,亲自介绍该《国情报告》。

这个《国情报告》共分六部分。国家能力;中国国家能力变化;国家财政能力下降的主要原因;国家能力下降的严重后果;中央政府在市场转型中的作用;提高国家汲取财政能力的途径和建议。

有了这个报告提供的理论依据,紧锣密鼓的大造舆论,定向吹风和其他相关预备工作立即开始了。

拿办法。整个1993年下半年,财政部和国税总局夜间灯火通明,加班不断,国税总局甚至把干部分成“业务班子”和“改革班子”两套。

1993年7月底,第一个方案出台:产品税、增值税、工商统一税为中央税;所得税、营业税、资源税作为共享税,地方得到10%~20%,中央得80%~90%。该方案中央将集中超过全国60%的财力,遭到发达省份强烈反对,胎死腹中。

1993年8月底,妥协方案出台:消费税归中央;增值税作为共享税,中央得75%,地方得25%;资源税暂作地方税(后改为海洋石油资源税归中央,其他归地方);企业所得税按隶属关系征收;其他税归地方;以1992年为基期年(即以1992年财报为准)。该方案中央将集中全国57%的财力。

1993年11月,党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中800余字论述财税体制改革,主要是三条:1、包干改为分税,中央和地方分立各自的税收体系;2、改税制,推行增值税为主体的流转税制度;3、改进和规范复式预算制度。

基本框架就此确定。

如果说包干制的方法是各省交公粮养活爹娘的话,分税的办法,就是自己直接去孩子们的粮袋子和菜篮子里去取,可以保证自己的伙食不会比孩子差。

这说明中央政府不再相信地方的觉悟,不再唱什么“全国一盘棋”的高调,而是把地方当作了平等对手。

谈价格。动之以情,晓之以理,既包括拉同伙,也包括瓦解敌军,也包括跟死硬分子妥协。

大家各出法宝。

上边呢,主要是靠尚方宝剑,讲政治,讲觉悟……

下边呢,主要是靠“抽象肯定,具体否定”,讲特殊,摆困难……

这是个锱铢必较的争执,大家很有耐心地磨呀磨……

中央地方的谈判,在收入划分、基数、返还比例和基期年度选择的每一个环节中都节节争夺。

收入划分,主要是前边说的,先搞一个激进版方案,然后再讨价还价有限后退,地方就感觉舒服了很多。

根据刘仲藜部长的回忆,收入划分的基本原则是这样确定的:

“维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划为中央税;为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济,将主要来源于这些领域的税种如营业税划分为地方税;为淡化地方追求GDP,防止地区封锁,减少重复和盲目建设,对国家控制的产品由中央征收消费税;对加工制造业(当时最红火)的流转税,地方独享的增值税实行共享,中央拿75%;为体现资源国有,中央要分享资源税,但是由于资源主要来自中西部穷省,这些省本身都是贴补对象,把资源税几乎全留地方,中央只保留海洋石油资源税”

“改革选择生产型增值税,主要是两方面考虑:一是不能影响财政收入特别是中央财政收入,这样生产型增值税比消费型增值税有利于完成任务;二是1993年投资失控,消费型增值税恰恰会刺激投资,与紧缩政策不一致。”

“增值税税率,财政部原定为18%,是按照改革后不增加企业税负的原则,对完税额高达80%的3.8万家大中型企业统计测算出来的(当时已开始在业务中使用电脑部分开展了财务电算化)。改革前征收产品税,名义税率8%,实际税负6%,增值税定为18%,相当于企业缴纳6%的产品税,企业税负不变。”

但是企业主管部门不同意,要求增值税税率定为16%。

理由呢?不需要理由,人多势众就是理由。你有千言万语,我就一句话“会影响企业生产积极性,企业不接受”。

不讲理?就威胁你了,你怎么着吧。

于是财政部和经贸委就在国务院办公会议上吵。终于常务副总理朱镕基受不了了:“我们不扯了,刘仲藜你当召集人,经贸委主任王忠禹一个,国家税务局金鑫局长一个,你们三人小组去商量后报给我,我再拍板决定。”

刘仲藜说:“我就把他俩请到我的办公室商量。我说,这个不要争论了,复杂问题简单化,我退一步降到17%,你们也退一步,由16%增到17%。他俩说,好吧。第二天就报给朱副总理,朱副总理说,你们三人都通过了,我没意见。”

然后是征求各地意见。

上海最细心。财政局长周有道把这个税率拿到企业去模拟,看看比原先交产品税的时候税负变化如何,模拟的结论是实缴6.7%,比原来的产品税率8%明显下降,(还记得前边刘仲藜说18%的增值税率相当于6%的产品税吗?上海模拟的结果是17%的增值税率相当于6.7%的产品税率。嘿嘿)于是回复财政部说是对税率没有意见。这也为财政部的立场提供了新弹药。

增值税率就此确定。

税率风波初定,接着抠细节,扯进项扣除。

增值税需要扣除进项,只对增值部分征收17%,于是财政部指出别看17%数字吓人,扣除进项后其实没多少,还是很体贴企业的。

这人哪,就是不能得了便宜卖乖。电力部门当即跳出来了:水力发电的水是天上落下来的,老天爷不给开发票,没有进项可扣,17%的增值税可就是扎扎实实地增加负担啦。

于是财政部赶紧对县以下小水电出台微调政策,作为妥协。

然后科技部门提出科技产品进项很大一部分是无形资产,很难量化,但不扣除而直接按照销售收入征税的话加重科技企业税负,不利于技术进步。于是再给一个微调。

类似的调整政策有多少?在1994年一季度,财政部和国税总局为类似的微调共发文84个,几乎一天一个文件。

返还比例。上划中央的增值税,其增长部分按照1:0.3返还各省。这个返还,中央财政原打算全国平均分配,大致就是中央先全部收上来,然后把该返还的部分,比如1000亿元,除以29个省市自治区,大家分的一样多。这里边有一点劫富济贫的意思。

被济的穷省很高兴,被劫的富省可不乐意了。谁的意见更重要呢?当然是富省啦,富省如果没积极性去赚钱,穷省可拿什么来分呢?

为了鼓励增收,返还政策改为额度与各省增长挂钩,多增长多返还,不增长不返还。

这下对增长不抱希望的省吃不消了。

因为企业经营状况不佳,黑龙江财政厅长曹广亮起初坚决不同意挂钩,后来是商定有困难单独补贴这才勉强同意挂钩。

基数。基数其实就是各自的底线,不管怎么分割共享,方案出台一定要满足两个要求:地方的生活水准不能下降,原来吃多少还要吃多少;中央的收入不能少,钱不够花不行。

对地方而言,改革不能让地方收入下降,分成后,地方的总所得额不能比基数少。越改越穷,谁都不会接受。

那么就要采用返还的概念。

设地方去年总收入10亿,以此为基数,中央地方三七分。

那么今年收入还是10亿的话,地方分得了3亿,中央有义务从自己的分成里返还给地方,补到10亿,也就是返还7亿。全都还给地方了,跟没改一样。

如果地方今年总收入上升到20亿,那么地方得30%,是6亿元,中央需要补给地方4亿元。地方才能达到10亿的基数。这样中央实得10亿,地方实得也是10亿。

对于积极收税,收入增加速度比较快的省市,中央还会从自己的收入增加额里拿出一个与地方增速挂钩的比例做奖金奖给地方。

项怀诚制定的方法,是按照1:0.3奖励返还。

这样的话,就刚才的例子,地方总收入上升到20亿的话,中央得10亿,还要再返还3亿奖金。总算下来地方得13亿,中央得7亿。

如果地方收入达到30亿,增长20亿,则地方本来就有30%的分成10亿元,中央不需要返还。但是中央需要在增加额里按照1:0.3给地方发奖金,再奖励6亿,这样地方总得16亿,中央得14亿。

所有这些,都以基数为基本依据计算。基数越大,地方越沾光,没有基数,就啥都说不清了。

基数就是这么重要。

地方的伙食水平不下降,那么以哪年为准呢?这就要选定基期年。

基期年也就是基准年度,这一年的蛋糕有多大,地方吃多少,以此为准。选哪一年合适呢?

按照惯例,只有两种选法,或者取几个历史年度来平均,或者直接选上一个已经决算结束的财政年度作为基准。1980年是按照1979年底电报数为基数,1985年是以1983年决算数为基数。

这有什么可吵呢?财政部就是打算直接以1992年为基准年度的。

然而不。大跃进之后最壮观的“八路军糊弄共产党”的闹剧上演了。

由于经济过热,各省1993年的收入都不错。广东算了一下,如果以1992年为基数,与以即将结束的1993年为基数相比,执行8年,到2000年,广东地方将少收入至少600亿元。

于是广东提出要以还没结束的1993年为基期年。

指青苗算收成,这不但是个荒唐说法,还很难实施。1993年的年报,要到次年4、5月份才出得来,这个帐来不及算。事先确定基期年,也给各省作弊注水提供了方便。财政部坚决不同意这个搞法。

广东拿什么理由来支持自己的主张呢?

还是老办法,经济问题政治化。

广东提出:邓小平同志以前要求我们20年之内赶上四小龙,2010年必须完成任务。广东财政如果按照1992年为基数来计算,上交太多,没有办法完成邓小平的指示,这个政治责任,广东负不起。

广东又提出:邓小平同志南巡,是政治意义重大的大事。南巡讲话发生在1992年上半年,反映在经济领域的发展是在1992年下半年,在财政收入上是在1993年上半年开始反映。假如以1992年为基期年,就是故意不把邓小平南巡讲话的成果包含在基准之内!

这个大帽子一扣,上上下下顿时鸦雀无声。

9月13日朱镕基常务副总理率领60多人赴广东调研,废然而返。

9月16日中央政治局开会,决定即使牺牲眼前利益也要换取机制转换,并准备发行1000亿元国库券以弥补1994年可能发生的财政赤字。

9月29日,江泽民总书记在广东珠岛宾馆中南西南10省领导会议上代表中央宣布以1993年为基期年。

项怀诚部长事后曾经回忆,当时他和刘仲藜部长对中央政治局常委会议以1993年为基期年的决定是持保留意见的。当然,后来他也认为这是必要的妥协。

9月没有结束,还剩下一天,当月收入尚未报结。地方作弊灌水的动作可以有多快呢?

9月当月,全国就有4个省当月增收超过100%。

1993年截止9月份,海南增长102%,广东增长36%,上海增长30%。

1993年全国合计,9月份增长51.8%,10月份增长62.5%,11月份增长86.1%,12月份增长121.3%!(按照刘仲藜部长的回忆,这几个数字中。地方财政收入在这四个月里分别比上年同期增长60%、90%、110%、150%。)

这个增长,光光靠各地财政是玩不成的,这要政府号令,全体动员,为自己的家乡争好处才行。我所知道的某省,就是常务副省长直接从曾培炎那里打探到消息,财政厅从部里打探到消息。两相印证之后,星夜动员,省委省府值班室紧急通知,所有市县书记市长带财税领导一起来开紧急会议,统一部署,各出奇兵,行政税务手段一起上,财税收入噌噌地就上去了。

到1993年年底,全国财政收入达到4348.95亿元,比1992年的3483.37亿元猛增900多亿,其中要返还地方的高达600亿元。换言之,如果1994年的财政收入比这个灌过水的1993年收入增加不到600亿元,中央还要倒贴。

各地作弊灌水,中央自然也不会逆来顺受。大权在手,这就组织专项财务大检查,派出工作组奔赴各地清理虚收过头税,严肃纪律,压缩水分。

说来蹊跷,检查组忙了一圈,在江苏只查出2亿元虚收,在云南只查出6500万元虚收,在浙江不但查不出虚收,反而查出绍兴尚有5亿元应收税收尚未征收入库。

原来自从紧急通知一下达,各省干部群众觉悟忽然大大提高。把死欠收起来的;向银行大量贷款缴税的;把历年向各级政府争取到的优惠政策全部放弃,补缴多年优惠部分税款的;甚至有已经倒闭多年的企业,也忽然复活过来主动缴税。

这真叫再狡猾的鬼子也斗不过共产党,何况老子跟儿子斗呢?我就没听说哪个老子在跟儿子斗争中成功过的。

现在说起来可以付之一笑。在1993年底1994年初,财政部可是愁云惨淡。

经济过热已经在政策紧缩了,刚出台的税制改革又碰到各地疯狂灌水做大基数。改革后能不能收得上来?会不会增长?对经济产生什么影响?都在未定之天。

刘仲藜部长回忆说:“我担心方案中存在遗漏的问题或者不合实际的问题,而财政制度、财政政策、税收政策又和经济发展密切相关,这些问题如果不解决,堆积起来又会引发更大的问题,包括:新财税体制把经济搞下来啦,新税制推动通货膨胀啦,税金收不上来,国家出现支付危机啦。这几个问题无论哪个都是天大的事,都会造成财税改革胎死腹中,都会对党的执政能力和经济发展、社会稳定带来极大的消极影响。发生这种情况,第一个承担责任的人应当是我……”

关于承担责任的这一句话绝非虚言,以1993年为基期年搞出来的事端,虽然责任不在刘仲藜,他也不同意这个搞法,但出了事情肯定只能是他一个人兜着。1952年的薄一波部长就是例子。后来的国税总局局长金鑫,也因为出口退税问题背了黑锅,黯然去职。

“1994年财税体制改革当时,全国财政非常困难,中央财政尤其拮据……推出财税体制改革有大风险,而改革方案又由分步实施改为一步到位,培训、准备又十分仓促,能不能按照预想把钱及时足额收上来,保障政府的正常运转,成了1994年一季度尤其是一月份关键的关键……”

为准备应付最坏的局面,刘仲藜部长找到朱镕基,请求批准财政向人民银行临时借款。朱镕基当即批准借款120亿,存在中央金库,时限三个月,专门用于可能发生的支付危机。当时兼任中国人民银行行长的朱镕基本来是明确宣布财政赤字不得向银行透支借款弥补的,这时也顾不得那许多了。

1994年的2月8日,大年三十,一月份财政快报出炉。一月份收入277亿元,比上年同期多收106亿,增长62%,中央税收和地方税收的税款也都按照新规定上缴中央金库和地方金库。值班的项怀诚副部长收到报告后,立即向正在北京慰问财税干部的刘仲藜部长报喜,并且要求取消每年初二初三必开的财政部党组会,大家放松过个好年。刘仲藜当即同意,第二天就赶到国务院向领导报喜,赶紧归还了借来的120亿元。

项怀诚手迹

当年,中央财政多收了900多亿,算是初步成功。此后又分设国地税局,1994年德宝饭店会议,项怀诚部长又主持设计了两项重大调整,以保证中央收入,调动地方积极性。这些大事里边,都有不少讨价还价,但是再也没有像确定基期年那样的委曲求全事件了。

分税制扭转了中央财政收入比重下滑势头,1993年-2007年,中央财政收入占总收入比重由22%提高到54.1%。

分税制改革最终实现的内容,按照刘仲藜部长的说法,包含五方面变革:1、中央与地方的关系调整;2、国家与企业的关系调整;3、增值税与所得税两个重要税率的确定;4、国税地税两个税务局的分设;5、返还比例与各省增长率挂钩和保证基数两项重大政策的调整。

刘仲藜手迹

(刘仲藜部长的回忆可参见他的回忆文章《财税改革的历史机遇》,以及《分税制改革内情》)

为了实现这些目标,中央基本上是软硬兼施,又打又拉,忽而强硬,忽而妥协。按照朱镕基自己的说法:“那段日子是东奔西走,南征北战,苦口婆心,有时忍气吞声,有时软硬兼施……”

对于这么一个强硬干练爱憎分明的人,也真是难为他了。

我的看法,分税制改革是分水岭式的大事件。通过这个改革,中央夺回了大头,也就夺回了经济话语权。由此,中央政府不仅仅政治集中,而且实现了经济集权。所谓诸侯经济,受到了根本性的制约,藩镇割据威胁逐渐解除;曾经甚嚣尘上的联邦制改革之路,从此关上了大门,整个国家重归大一统的中兴之路。

这条道路会通向何方,我们暂时不得而知,功过利弊,也不是我们评论得了的,但国家不会走向分裂,是基本可以确定的前景。

打个比方说,分税制改革使得国家避开了晚唐的割据结局,这就是它的核心意义。

预告:在全社会都在大搞加工业的时代,分税制改革分的是流转税。随着社会财富增加,大家都赚钱,腰包鼓了,国家就开始盯上所得税,这其中的折腾,就是下一节的内容。

五、2001年所得税改革,政治还是经济?

国家的钱是永远都不够花的。

在全社会都在大搞加工业的时代,商品经济蓬勃发展,分税制改革分的是流转税。随着社会财富增加,大家都赚钱,腰包鼓了,国家就开始盯上所得税。

到20世纪90年代末,国内国际的基本形势是:国际上受到越来越严厉的政治围堵和压迫;国内东西部发展差距越来越大;中央财政占财政收入总额的比例始终摇摆在50%左右,并没有真正夺回发球权。

为了打破围堵,需要向西和西南实现对中亚南亚和东南亚方向的陆上突破;为了维护统一,实现均衡发展,需要对中西部予以扶持。西部大开发战略就此展开。

这是国家大事,要中央花大钱,中央财政也要进一步增加自己的财政话语权,所得税制改革应运而生。

不是说分税制改革之后中央财政可以控制全国财力的57%吗?怎么又成了徘徊在50%左右了呢?

原来,分税制改革之后,起初中央财政的窘迫局面初步打破,地方财政倒有些吃紧的迹象。

以前说过,大包干时代,地方财政为了不上缴,大办加工工业企业。通过对这些企业的减免税和补贴来逃避上缴,企业亏损与否不太重要。分税之后,地方要从自己口袋里掏钱背这个包袱,就吃不消了,不得不让这些企业大批破产或者改制。往好处说,这客观上促进了企业机制转换。

地方钱不够用了,自然要想辙。

在分税制的新体制下,怎样才能多搞点钱而又不上缴呢?

主要是四大手段:

一是挖潜力,加强地税征收。所得税,营业税,契税,通通应收尽收。

二是甩包袱,地方原属的国营和集体企业,凡属亏损的都转制破产,卖光送光。

三是做生意,就是所谓“经营城市”,主要以卖地为第二财政来源。

四是小秋收,开动脑筋在其他非税收入中扩大财源,什么经营权出让之类。

地方这样干的结果,中央财政就只在1994年那一年财政收入比重达到55.7%,高兴了一年,之后7年又降到50%去了。

1993年到2000年这7年间,企业效益开始凸显,国民收入增加比较快,大家都赚钱了。而且,这时候第三产业逐渐成了气候,不需要制造批发零售有形产品也可以赚钱,所得税增长的速度就超过了流转税,成为一个分量越来越重的税源。

1993年,全国个人所得税25.5亿元,地方企业所得税293.3亿元,不值一提。

到了2000年,全国个人所得税510.2亿元,增加2000.78%;地方企业所得税1005.5亿元,增加342.8%,这不再是微不足道的小数字了。

见财起意,中央财政开始动脑筋在所得税上做文章。

如果说在流转税上做文章是“若要从此过,留下买路财”这种雁过拔毛手段的话,那么在所得税上做文章就是“你赚钱,要请客”直接分肥的把戏。

投石问路,先来个小动作。

1999年11月1日,开征个人储蓄存款利息税。这本来属于个人所得税,是地税征收范围,然而中央却将其列入中央收入。

这个税既小得可怜,又是由银行代征,各地税务局谁也没当回事,没把它当做一个大是大非的问题来对待。

一叶落而知天下秋。这个利息税金额虽小,却意味着个人所得税成了中央与地方的共享税。

看到大家没什么负面反应,2001年财政部就上报方案要求实行所得税分享的改革。

2001年10月17日,李岚清批准财政部方案后,召开30个省和6个计划单列市财政厅局长会议。项怀诚部长宣布所得税分享方案:中央与地方分享两个所得税,比例为中央75%,地方25%;或者中央70%,地方30%,要求地方财政厅局长回去汇报,限期书面答复。

板刀面还是馄饨面,你们自己挑!

八年河东,八年河西,进入21世纪的中央政府,已经是强势政府。今非昔比,用不着忍气吞声一家家跟诸侯商议了。对比1993年税制改革,如在梦中。

地方上都乖乖地在五天内书面答复。内容还是抽象肯定具体否定的一套把戏:“坚决支持中央决策,不过我们家有点具体困难……”大致上还是两个要求:增分享比例,以2001年为基期年。

地方既然这么乖,总理决定让点甜头,给识相的诸侯一个作弊的机会放放水,同意以尚未结束的2001年为基期年。

项怀诚部长却不同意。主要理由是所得税弹性很大,作弊空间也大,1993年殷鉴不远,不宜重蹈覆辙。

11月10日国务院办公会议的休息时间,朱镕基找到正在散步的项怀诚,说是决定以2001年为基期年。理由很有意思:1993年那么困难我们也搞成了,现在经过“三讲”,干部觉悟都提高了,应该没问题;再说已经11月中旬,想来下边也闹不出什么幺蛾子。

不好说这是个过于轻率的决定,但肯定是个过于自信的决定。

11月14日,朱镕基亲自在国税总局副司以上干部会议上宣布以2001年为基期年,并且发狠说:到年底还有一个多月,如果有人造假,等待他们的将是严厉的打击!

11月23日,财政部预算司张弘力司长主持布置所得税改制工作。

12月21日,国务院印发了《所得税分享改革方案》。

很明显,与1993年相比,这次改革,从中央到财政部,心情放松得多,规格低得多,措施简单得多。

然而,中国财政是个靠基数说话的体制。利之所在,水火不辞,刀兵不避。

11月份,地方所得税增收139.4%!

国税总局不得不在12月3日紧急下发《关于作好2001年12月份所得税征收管理的紧急通知》。通知要求遵守坚决不收过头税的组织原则,严禁各级违法多征、虚征、混淆税款入库级次;前10个月按季征收的,不得改为按月征收;预缴税款数额要按照前10个月的办法确定;应该于2002年以后征收的税款,不得提前入库。

12月10日,国税总局召集10个主要省市座谈,金人庆局长亲自苦口婆心劝各地不要乱冲基数,并再次传达了朱镕基的警告。

然而,继11月各地基数高速增长之后,12月份地方所得税收增速继续狂涨不已。

12月未结束,仅仅上中旬的数据,地方所得税征收完成137.82亿元,同比增长187.1%!

雪崩一来,排山倒海。

12月上中旬所得税增长超过100%的省市依次为:江西省增长816%,宁波市增长708.7%,河南省增长609%,广西增长597.7%,青岛市增长577.2%,内蒙古增长496.9%,浙江省(不含宁波市)增长467.5%,宁夏增长462.2%,安徽省增长404.5%,贵州省增长376.5%,新疆增长352.9%,吉林省增长314.8%,山东省(不含青岛市)增长235.6%,天津市增长230.1%,江苏省增长223.5%,重庆市增长197.5%,湖北省增长179.2%,河北省增长173.3%,甘肃省增长167.4%,大连市增长164%,山西省增长155.7%,云南省增长142.8%,湖南省增长128.6%,陕西省增长104.6%!

面对如此局面,财政部束手无策,只得于12月29日打报告给国务院,要求国务院直接干预。

国务院连新年也过不好了,径直于2002年元旦当日,以1号文件转发财政部《关于2001年11月份和12月上中旬地方企业所得税增长情况的报告》。重申纪律之余,严厉警告说2002年1月份就将派出调查组组织专项检查,一旦发现弄虚作假,不但要扣减基数,还要严肃处理责任人。

法不责众。大家都是为了工作,又没往自己腰包里塞,怕什么?乌纱帽也是当地政府管的,又不是你朱镕基管,为了本地利益,个人摘了乌纱也不怕,当地领导兜着,决计吃不了亏。

1号文件下发之后的情况怎么样了呢?

2001年第四季度,全国企业所得税平均增长111.4%,增幅最高的省增收700%,全年平均下来,增长62.7%。

事实给了相信“三讲”威力,相信干部觉悟,实则是过于自信自己权威的国务院领导一记响亮的耳光。

2002年1月收到报表的总理,恼羞成怒之余,年也不过了,立即派审计署赶赴各地专项检查所得税征收问题,要求对违规人员严惩不贷。

1月15日起,财政部和审计署倾巢出动,派出16个审计特派办检查组和19个财政专员办检查组共计1500余人。除了西藏没去,到35个省市专项检查了一个月。朱镕基对检查结果很不满意。财政和审计只好过完年再出发,对这35个省市进行了全面检查了半个多月,期间各地至少有上万名财税干部配合调查核实。

检查梳理到五一节前,总算有个结果,查出256亿元不正常收入,占增收总数的40.6%。财政部据此提出了处理建议。

估计是想起了1993年忍气吞声的往事,旧恨新仇涌上心头,这次朱总理坚决不肯饶过这帮家伙,拒绝接受财政部的处理建议,一定要上升到政治高度,认定这是严重的作风问题,一定要处理到人。

说起来,政治人物的特点就是一切问题都会被他弄成政治问题,然后用政治手段来解决,也就是整人。政治人物在他的生涯里有时会被人整得很惨,这绝不意味着他会从此厌恶整人,恰恰相反,他有了机会的时候,整起人来,多半比他的对手还要狠。古今中外的历史,不厌其烦地重复证明着这个道理。

2002年的春天,经济问题又一次政治化了。

事后看来,事件的起因是双方判断失误的合成结果。

地方凭着1993年税改的老经验,以为依旧可以先搞既成事实,法不责众,逼迫中央追认,忘了现在已然是强势中央。

总理强势了好几年,雷厉风行,予取予求,感觉好得很,完全想不到底下会公然叫板。

一大帮串通作弊的小学生面对着一个抓狂的班主任,怎么收场呢?

班主任虽然抓狂,权威一定要维护,但是也不能真的把全体学生统统开除,那样你去当谁的老师呀;学生沉默不语,一副死猪不怕开水烫的嘴脸,谁也不主动自首认错,说实在的,当过学生的都知道,这时候也没法单独出来认错了。

这种其实是听天由命的沉默又被老师认为是坚持对抗,双方这就掐上了。

原来不同意以2001年为基期年的项怀诚,这一次是当打手呢还是当和事老?

一个好干部,就要对工作负责,做好本职该做的事。不能因为当时我正确,你们领导一意孤行弄砸了,我就不来收拾残局。也不要再去多说当时我怎么怎么英明,你们领导如何如何愚昧。秋后算账的事总是不可避免的。

“公门里边好修行。”项部长提出经济问题经济解决,不要上升成政治运动,弄得腥风血雨。

这是好心,要设计一个台阶让大家走下去。具体怎么做才能把事办好,得到总理认可呢?

好事办好不容易,有一套太极拳要打。

于是项部长就跟张三丰似的,于大庭广众之下,掐架的两帮人之间,行云流水,一招接一招,圆转通融地练将起来。

首先是不承认地方报上来的2001年基数,但是也不说为什么不承认,不去指责地方恶意欺骗中央,不追查责任人。那么以什么为基数呢?是以2000年地方企业所得税实际为基准,乘上一个不太离谱的增长率,推算出2001年的基数。这个算法符合国务院文件精神,总理就有了面子。

其次是一股脑搞了八个不同的处理办法,接二连三地报给总理,显示出我们很认真用心解决问题。同时也给他机会研究比较一番,弄死领导几个脑细胞,消磨一下领导的火气。

再其次就是选择时机。趁着陪朱总理视察长江大堤,总理心有旁骛的机会,6月12日项部长在安徽铜陵报告解决方案,总理基本同意。于是项部长摸出随身的计算器就开始算账,搞出了两个互为补充的公式。具体公式就不说了,挺简单也挺巧妙。

趁热打铁,两天后,6月14日总理办公会议通过该方案,又过一个星期,6月21日财政部就召集各地财政厅局开会,推出基数的两种算法。算下来,核定后的2001年增长率为35.6%。

如果说1993年基数是忍气吞声的结果,这一次可以说是以假对空。你们既然作假,我就凭空算一个基数出来。家家都有计算器,不信算数不如你。嘿嘿。

最后也是最重要的,做好事的人,最关键的一点是要保护好自己。做好人可以,当烈士就没意思啦。

为了保护自己别给人抓住小辫子,反而弄得擦屁股的人不干净,这次会议,财政部拒绝发放书面的领导讲话稿和会议资料,只给各个省分别发了一张试算表格。各省厅局长回去之后怎么跟省长书记汇报,那就看大家的才华。反正我财政部是给大家擦屁股的,擦成这样,已经很仗义了。

于是风波平定……

反过来说,假如项怀诚部长不主动出头打圆场,用经济方法解决这场风波,事态的发展会怎么样呢?

首先,这时候的强势中央肯定无法接受800%增长这种离谱增收,一定要找茬收拾人,下边这些个财税局长多半都没有好果子吃。可是如果把这次违规的干部都处理了,那以后谁来替你收税呢?

其次,这些干部也是挺可怜,两头不是人。为地方工作是他们的本分,听本地领导的话也是应该。如果别的省都超收,自己不超收,算是无能不尽责,跟当地交代不了;超收了不能自圆其说,违反制度和财经纪律,跟财税系统上级交待不了。

再其次,缺一个台阶。朱总理已经判断失误,雷霆震怒,已经走在大清查严处理的道路上,自己是没法自找台阶下场的,总不能说也查不出什么大问题,就这么偃旗息鼓,必须有人给他铺这个台阶;底下收税干部已经超收,中央不接受,三轮大检查,事实俱在,难道要自己自首说我弄虚作假?还是硬着头皮不认账?

所以项怀诚部长这个台阶铺下来,是一件大大的功德。无怪乎地方的许多财税局长说项部长这个方案提出来,大家全部解脱,是救苦救难观世音菩萨呢。

综观1952年税改,1993年税改,2001年税改这三次变革,都是在政治形势驱动下的变革。在改革的过程中,1952年是经济问题政治化,搞得血雨腥风,全面倒退;1993年是政治需求向经济低头,委曲求全;2001年是差一点点就经济问题政治化,最终和平解决。这从另一个大家不注意的角度,反映了中国社会思想文化的演进。上纲上线,整人整死的斗争哲学已经不再时兴,中国进入商业社会,大家靠资本说话,为利益商量,谁都不愿意见血了。

选择这三次税改来介绍,主要是提供个看问题的视角,如果能对大家的思考有帮助,幸莫大焉。

(注:改革开放没几年,当事人的回忆和各方的数据已经千奇百怪,互相对不上号。本文以上文字里的数据,如非确有另外的准确来源,一律引自《中国财政五十年》和翁礼华先生《双赢的博弈》,事件经过的时间地点当事人内容,首先以当事人回忆文章为准,其次以翁礼华先生《双赢的博弈》为准。至于本文离经叛道的观点,均不由上述两书的作者负责,本人亦不负责。)

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