21世纪经济报道:重庆新土改大动作 农民可自主买卖地票

核心提示:土地整理中心主导着农户和农村经济组织的补偿,而农民独立交易后可改变局面。

在酷热的乡间小道上趟了半个多钟头,周长富一指小坡上的一处土墙房:“那就是我家。”

这是一处一百多平米的老宅,房梁加上墙院,足足塌落了一半。

31岁的周长富是重庆市江津区李市镇孔目村的村民,他16岁就去了广东打工,近年又在家乡的镇上买了新房。而乡下的这处老宅空居多年久未打理,现在已没法再住人了。

全村8000多口人,有三分之二长年在外打工。村里现在留下的,除了老人、小孩之外,还有撂荒的宅院和田地。

两年半以前,重庆在全市范围内启动地票交易试验,推动这些荒置的土地通过复垦而变为新增城市建设用地。重庆也因此成为全国首个,也是目前为止唯一一座被允许在全市范围内推行这场“新土改”试验的城市。

孔目村正是重庆市地票交易的示范点之一。而在这场土地试验进入第三个年头之时,周长富听到消息,今年重庆将扩大地票交易规模、完善利益分配机制。而民间一直企盼的开放农户个体直接参与地票交易的方式,也将有望进入实施操作。

他的旧宅子,看来有了直接“变现”的希望。

1.地票受益权之争

2008年12月,以地票交易为主体的重庆农村土地交易所挂牌,截至目前,土交所组织成交了194宗地票,价值103.3亿元。成交均价由8.02万每亩,提高到16.7万/亩。

根据重庆地票制度的设计,经验收后的复垦交易指标,作为地票进入设于主城区的重庆农村土地交易所交易。地票的价款,大部分返还指标产出地农村,按2009地票均价每亩9万计,获得近400万左右的资金。

在地票的收益分配链条上,从复垦到最后通过招拍挂落地,有农民,有集体经济组织,有市、区县、乡镇政府,还有政府土地复垦机构等等。而如何在分配中保障相对弱势的农民的利益,这是最受关注的问题,也是对地票制度争议最大的地方。

正因为地票制度以反哺“三农”为出发点,所以如何保障农民的利益成为各界关注的核心。

地票成立之初,重庆农村土地交易所确立的基本原则,是将收益全部返还农村。其确立的原则是,地票的成交价,一部分支付复垦成本,一部分对建设用地上的房屋比照征地的标准给予补偿,还有一部分是支付宅基地复垦农民购房补贴。如有结余,再由区县政府建立耕地保护基金。

区县政府被允许在此框架下制定具体的实施办法。如江津区国土局2010年6月21日制定的分配文件明确,将地票交易获取的纯收益80%用于复垦的农民,其余20%用于全区耕地保护和统筹农民社会养老保险。

这是重庆各区县中给予农民比例较高的分配办法。但有观察者认为,农民获得的补偿总体还是过低。

国土资源部规划司司长董祚继在对重庆市地票交易改革进行调研之后,在其撰写的报告中说,“目前地票收益用于被拆迁农户的比例偏低,农民直接拿到的大约只相当于当前征地补偿的水平。”

他以10万元每亩的地票为例:已分配地票收益的40%(4万元)直接用于

被拆迁农户的房屋补偿和购房补助,30%用于集体经济组织补偿和复垦,30%作为提取的耕地保护基金和土地整治资金留存在区县政府管理使用。

董祚继认为,耕地保护基金和土地整治资金主要应通过政府财政渠道解决,而不宜通过地票收益进行筹集;地票增值的主要部分也应返还农民。

2010年9月26日,重庆市国土局出台《关于规范地票价款使用促进农村集团建设用地复垦的指导意见》(渝国土房管384号文),对地票的分成作了较为清晰的界定。

此384号文将地票分为基准价款和增值价款。基准价格的设定,充分考虑了农村建设用地复垦成本、房屋和地上构(附)着物补偿、土地使用权补偿、农户购房补助、农村建设用地用途转化补偿等因素;增值收益,则是指交易完成扣除成本后的利润。

这个分配办法规定,基准价格扣除成本后,由农户与农村集体经济组织按85:15比例进行收益分配,其中农户所得每亩不低于9.6万元、集体经济组织每亩所得1.7万元。

地票成交后,价款高于基准价格部分的价款,仍按85:15的比例再次分配给农民和集体经济组织。

“基层价是个保护价,保护价会随着价格走势调高。”重庆市农村土地交易所执行总裁黄茂军说。

这个办法在市内各个区县引起了很大的反响,政府各界对此态度不一。某区国土局官员说,384号文意味着地票的收益几乎都给了农民,而对复垦费用也作了界定为1.2万每亩左右,复垦工作几乎没有利润,这会影响到很多供地的积极性。

江津区国土局官员周思恒表示,在市局384号文件下发后,区国土部门对分配办法进行调整讨论了几个月,还未定稿,“要考虑的细节太多”。

不过他表示,农民利益确实应该是首要考虑的。

2.农户有望直接上市交易土地

据重庆市国土局向本报记者透露,目前,地票制度的一个新改革正在酝酿中,将允许个体农户零星复垦自己的宅基地,然后到农村土地交易所进行交易。

记者了解到,重庆在第二次全国土地大调查后,将对农民及集体的土地进行确权颁证。

“农民怎么卖、什么价位卖、卖多少,下一步可以由他们自己选择。”一位市国土局官员称。

重庆“新土改”酝酿大动作:让农民自主买卖地票

重庆市农村土地交易所的官员表示,目前在制度安排上,都已经考虑到了今后推出个体交易的情况。

在权属清晰的情况下,农民如果要卖地票,可以在农村土地交易所开一个保证金账户,就像股票一样,将手中的地票卖掉,就有资金到账。

目前,农民复垦补偿的价格,基本上由地方政府单方面规定,而农民在此过程中基本缺乏谈判权。而制度研究者已公认,维护土地交易中农民权益的最好方式,是赋予其零星复垦、直接参与地票交易的权利。

尽管在农村土地交易所的交易规则中,农民个体早是被允许参与指标的交易的,但过去均认为,这只能在理论上可行。因为地票交易是以“宗”为单位,每宗在100亩以上,这种门槛很难为单个农户所接受。

此外,每一宗地的来源也非常复杂,有的可能是荒地复垦而成,也可能是宅基地,涉及农民拆迁安置,成本不等,也难以与单个农户的地块相对应。

因此,目前的地票交易主体多为区县政府下的土地整理中心。在《重庆市农村土地交易所管理办法》中,它是唯一土地复垦方,事实上垄断了地票的供给。

“这种制度设计使土地整理中心对农户和农村经济组织的补偿占有强势地位,而农民可独立交易后,有望改变这一局面。”当地一位学者表示。

不过,一家基层政府土地整理中心的负责人担心,复垦涉及很多规划、技术、测量方面的程序和手续,放开之后个体农户能否操作得了?

受访的一些基层乡镇政府对此项改革则表示认可。李市镇政府的一位官员认为,农户自己交易的话,可能会避免很多矛盾。“政府不可能大包大揽,至于农民与复垦公司之间,仍可建立委托关系,使复垦更加专业化。”

此外,重庆市也将允许企业充分参与地票竞买,这样也有利发挥市场定价机制,使地票获得最佳定价,增强农村的反哺力度。

目前,农村土地交易所的市场化还有待增强,房地产企业的参与度不高。据统计,目前参与土地交易的,40%是民营企业,另外40%是国有企业,政府土地储备机构占20%,1%左右为个人。

造成这一状况的主要原因是,现行政策对于地票持有者的保护并不完善。从地票落地,到规划部门批准,再到征转、拆迁,过程繁杂历时较长,而持票人最终仍要进入土地招拍挂竞争。

一位当地的房地产企业老总表示,当下地产界对地票尚持观望态度,接受还有一个过程。

重庆市农村土地交易所对此的考虑,是以后将以持有地票作为入场拍卖的前置,但在哪个环节要求持有地票,还需进一步加以考虑。

为方便地票的流动性,农村土地交易所的官员透露,该交易所还将在适当的时候推出二级市场。

黄茂军告诉记者,有关地票市场化的改革操作非常慎重,现在正在进行制度设计,包括供应量、供应规模以及价格的控制,以防在这个领域出现资产泡沫。

3.交易量将继续放大

接下来,重庆还需要放大地票交易量,以检验两年多来土地改革及各项制度设计的效果。

其农村土地交易所成立之初,按国土资源部要求,地票交易规模限于国家给重庆用地指标的10%,及1万到1.5万亩。

重庆市国土局对本报记者透露,目前,国土资源部已放松了这一控制。

据了解,重庆全市经营性用地需求在3万亩左右,再考虑一部分富余储备,估计地票交易量会较往年提高。

据重庆市农村土地交易所介绍,地票增量将来自三部分:

一个是重庆在去年启动了户籍改革,部分农民可能会自愿退出的土地,当地票的价格市场有吸引力的时候,转户居民会做出相关出让选择。

另外,重庆今年规划了10万套针对农村危旧房改造的新村建设。黄茂军说,财政将为新村建设承担70%的建设成本。新村建成后,单户农民的居住占地面积将缩小,节约出的建设用地指标将成为新的地票增量。

还有一块来源,就是农村闲置、废弃的宅基地。

“当然,所有这些供给的基础都是建立在农民自愿的基础上的。”黄茂军说,农户自愿原则是地票政策设计和实际操作中贯彻始终的核心理念。

地票交易量放大之后,对地票各个环节能否顺利运行,都是个考验。但其中更令业界关注的话题是,此举会不会加大区域的不平衡?

西南大学教授邱道持告诉记者,重庆两翼的渝东南、渝东北这些边远地区也有担心,会不会在扩大地票交易量之后,建设用地都集中于主城一小时经济圈,而给两翼留下广袤的农村?

长年从事农业开发项目的重庆迈德投资咨询有限公司总经理赵宜胜认为,地票实际上是一种发展权的转移,建设用地像农村的血脉,也许今天它暂时不需要,但未来需要发展的时候怎么办呢?所以要慎重。

邱道持认为,市级部门应有效调控规模,合理规划,以保证农村地区经济发展的持续性问题,并重视由于城乡区域在工农业经济发展方向上的差异而产生的巨大的收益落差的问题。

但从重庆市农村土地交易所两年的交易情况来看,它并未完全体现,主城土地价值高,吸纳消化地票的强力就越强的趋势。

该市农村土地交易所官员发现,本地开发商在主城区落地时遇到大企业的竞争,往往会选择把地票落到主城之外。

买有地票的金科地产集团,也选择在区县落地,集团副总裁李战洪解释,这与集团的区县战略有关。

赵宜胜认为,长远角度来看,解决该问题的一个有效途径,是搞好农村剩余劳动力的转移工作,使农村劳动力真正能够从农业转向非农产业。“好在重庆的户籍改革已在做这方面的推动。”

4.打通要素联接

地票运行两年多来,重庆市已建立起了一个统筹城乡的土地要素市场。为了保证交易量,并避免国家无偿指标与地票这一有偿指标双轨制存在,重庆农村土地交易所出台规定要求,在主城区,国家计划指标只能用于工业、公共设施等项目,经营性用地必须通过地票取得。

这使边远的区县具有土地复垦的热情。在指标可大范围流转之前,重庆最偏远、经济不发达的城口县,建设用地指标价格每亩仅2万-3万元,而在交易所拍卖后,目前最高可达17万元,溢价八倍有余。

在此基础上,重庆正在进一步探索将资本与土地要素打通。黄茂军透露,重庆正在考虑将地票质押推广到农村宅基地及房屋的抵押。

过去因为法律的限制,银行有种种顾虑,不愿接受宅基地的抵押。“未来以地票作为质押,金融机构就愿意介入,农村一家一户可获得贷款,有了发展的资本。”黄茂军说。

2009年12月,重庆农村土地交易所与中信银行重庆分行、招商银行重庆分行签订协议,探索地票质押。2010年8月,重庆岭尚农业发展有限公司以4270万元金额购得300亩地票作质押,获得了银行提供的总额3000万元贷款,成为地票质押第一例。

在城乡统筹的背景下,土地不仅和资本要素市场建立了联系,必然还要涉及到劳动力要素市场的联动。

2010年出台的重庆户籍改革方案明确提出:“鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。”而对放弃宅基地及农户的补偿,则按地票价值进行补偿。

这个系统性改革方案的另外一个主要构件,是大规模的公租房的建设。与前面农民有偿放弃农村宅基地相对应,这个改革试图解决户改后农民到城市居住的问题。

这些探索获得一定的肯定。近日由国土资源部法律中心组织的一次内部论坛上,不少专家也以重庆“地票”交易模式为例,提出其让农民真正参与到土地产权交易当中,社会资本炒作成分比较少,可以作为征地制度改革的一个借鉴。

不过,对于以建立城乡统一的土地市场为目标,以及地票能否成为一个普适性的制度,重庆显然还有很长的路。

对于重庆在地票制度设计上的探索,西南政法大学副校长刘俊认为,当前需要迫切厘清核心理论问题。

“地票的性质究竟是什么,交易的是什么,指标一般意义上,是一种行政权,那么行政权可不可在市场上交易?如果不是行政权,那它卖的是什么产品?”

刘俊认为,在理论上解答这些疑问之后,才能搭建一个公平分配的基础。“因为土地的制度依赖性很强,一旦成形,改起来也很难。”

不过,周长富近日已向孔目村委会递交了复垦申请。他不太理会这些听起来很深奥的理论,而关注自家的宅基地在复垦交易后能拿到多少钱。“如果能自己卖,肯定要试试。”

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