高铁投资膨胀溯源

甬温线特大铁路交通事故18天之后,铁道部收到了来自更高层级的行政命令:降速。

命令由国务院发出。8月10日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,对高铁运营速度、铁道部债务增长速度踩下了刹车踏板。对前者,会议决定开展高速铁路及其在建项目安全大检查,适当降低新建高速铁路运营初期的速度,对已经批准但尚未开工的铁路建设项目,要重新组织系统的安全评估;对后者,则暂停审批新的铁路建设项目,并对已受理的项目进行深入论证,合理确定项目的技术标准、建设方案。

在民资进入不力的背景下,至今年6月30日,过度依赖银行贷款投资的铁道部总负债规模业已突破2万亿元,比2006年翻了3倍有余。

这一规模已经引发了银监会主席刘明康的担心。7月27日,他在银监会2011年年中工作会议上表示,要给银行拉响铁路贷款警报。他说,即便每年可以还60亿元的利息,那何年何月才能还得了1万多亿元的本金?

国务院此番的“暂停”和“缓建”,无疑将有效控制甚至削减这一债务规模,同时或将为这一轮的高铁投资膨胀画上句号。

闯过三道闸门

高铁投资的三道闸门,一道开启于2004年,另两道则开启于2008年。此后,高铁投资迅速膨胀。

2004年元月,国务院常务会议通过《中长期铁路网规划》(下称《规划》)。根据《规划》,到2020年全国铁路营业里程将达到10万公里,包括建设客运专线1.2万公里以上,投资总额达2万亿元。为避免社会争论延误高铁建设,此时,高铁以“客运专线”名义出现。

在这之后数年,铁道部资产负债率未有明显提升,一直在40%上下徘徊。2007年,铁道部资产负债率为42.43%。

规划不等于建设,2008年之前,时任铁道部部长刘志军一直在为部省合资建设铁路协议奔走。至2007年底,铁道部完成了31份部省协议,除台湾之外,几乎涵盖所有省份。

所有部省协议中,铁道部所占股权,至少为51%。尽管地方政府起初在控股权上有不同看法,但最终还是屈从了“铁老大”的压力,“主要原因是地方政府对修建铁路也非常热衷”,铁道部官员称,“一些省份甚至主动找上门来。”

国家发改委综合运输研究所党委书记董焰参与了“四纵四横”高铁规划中多条线路的调研论证。“板子也不能完全拍在铁道部身上。”董焰称,“地方政府有时甚至比铁道部还头脑发热。”

部省握手之后,铁道部却一度遭遇“降格”危机。

2007年中,国家发改委完成了针对铁道部政企不分的调研报告,报告建议:铁道运输总公司负责运输,铁道建设总公司负责建设,行政职能划分新版交通部。同时,铁道运输总公司下设4家-6家区域性公司,取代现有的18个路局。

整个2007年以及2008年的头两个月,铁道部一直在谋求“自救”。据铁道部一位官员透露,铁道部“自救路线图”包括中长期铁路网规划、核算体系、票价和国防安全需要。

其中,中长期铁路网规划系铁道部赖以生存之基,“如果铁道部和民航总局一样,降格为交通运输部下属的一个局,将丧失与地方政府谈判的对等权;在民营资本尚未在铁路系统全面开放的前提下,铁道部降格将不利于中长期铁路网规划的落实。”这位官员称。

即使如此,当时赞成铁道部并入交通部的意见仍然占了上风。然而,在2008年3月11日,时任国务委员、国务院秘书长华建敏在十一届全国人大一次会议上公布“大部制”改革方案时,众所瞩目的新版交通部管辖范围中,铁道部不在其列,仍然与交通部平级并存。

黄金2008

事后看来,如果在“降格”这道闸门面前倒下,“铁老大”将丧失闯过第三道闸门的资格。

2008年8月,次贷危机、外需不振已然深度影响中国经济。8月19日,摩根大通中国投资银行副主席龚方雄在发给客户的邮件中称,中国政府正在认真考虑一项经济刺激方案,并可能在年底放松货币政策。据中央财经领导小组办公室人士透露,这份经济刺激方案,包含铁道部上报的新版中长期铁路网规划。新版中长期铁路网规划中,2020年全国铁路里程升级至12万公里,客运专线升级至1.6万公里。

未几,百年一遇的金融危机爆发,经济刺激方案在那一年的10月被扩充为4万亿计划。4万亿最初版本中,“铁公基”所占份额高达1.8万亿元。

铁道部财报显示,2008年当年基建投资3352亿元,与2007年的762亿元相比,翻了两番;2009年基建投资增至近6000亿元,比上一年翻了1.8倍。到2010年,这一数字又增至7949亿元。

至此,过去五年铁路基建投资规模翻了7倍,几乎超过以往投资总和。在此基础之上,铁道部总资产如雪球越滚越大,2011年一季度达到34058亿元,二季度达到35718亿元。铁道部总资产在2006年的基础上增加了2万多亿元。五年翻了2.4倍,平均每年增长28%。

而铁道部的负债增速更为迅猛。2006年铁道部负债总额为6401亿元,2007年亦只有6587亿元,但2008年在上一年的基础上大增32%,上升至8684亿元。而在负债增长最猛的2009年,铁道部负债从年初的8684亿元升至年末的13034亿元,仅一年就大幅增加50%。2010年负债总额再度大增45%,飙升至18918亿元。到今年上半年,铁道部负债已进入2万亿元时代,达到20907亿元。

不过五年光景,铁道部负债增长3.3倍,总体增长227%,年均增长45%。

彼时,银行对放款给铁道部亦十分乐意,且几乎所有贷款均为无抵押的信用贷款。铁道部“统贷统还”的体制,也让银行等金融机构省去管理各个分账户的麻烦。

8月上旬,大公国际将铁道部信用评级列入3A序列,正是与银行一样,看中了铁道部的“国家信用”而非“企业信用”。当然,这一评级结果立即引发了诸多批评之声。

部、省、银行三方合作造就的投资膨胀带来了铁路里程的跃进。铁道部数据显示,至2010年底,全国铁路总里程已达9万公里,其中高铁从无到有,已达8000公里,超过世界高铁里程总和。

高铁投资狂飙

在铁路投资大跃进的2008年之前,铁路建设一直处在缺钱的状态,“几十年来一直如此。”董焰说。

据铁道部内部数据显示:2006年,需要国家投资3000亿元以上,实际完成2100亿元,基建投资只有1500亿元;2007年,铁路建设资金缺口在700亿-1000亿元之间,计划需要建设资金3500亿元,实际完成不到3000亿元。

1993年和1996年,当时的国家计委和铁道部曾先后出台《合资铁路建设意见》和《合资铁路建设管理办法(试行)》,铁路建设基金的提取再度被明确。所谓铁路建设基金,是指经国务院批准征收的专门用于铁路建设的政府性基金,从运费中提取,当前的提取标准为3分3厘/吨公里。2010年铁路建设基金为616.92亿元,随着全国运力的增长,2011年预计为648亿元。

中国投资协会会长张汉亚(微博)表示,高铁大跃进之前,铁道部投资一直趋于保守,主要依赖财政划拨铁路建设基金。“如果铁道部政企分开,只负责监管而不是运营,就没必要坚持偏高的项目资本金比例,10%难道就不能启动项目?其余部分交给民资、银行就好。”董焰称。

所谓保守,在于铁道部长期坚持铁路建设项目资本金不少于50%,在挤压民资进入的同时,也让国家财政负担加重,进而造成供给短缺。

2008年高铁大跃进之后,刘志军不再坚持项目资本金不少于50%的陈规,不少项目只需30%的项目资本金即可启动。30%项目资本金中,铁道部出资不少于51%,地方出资最高为49%,其余70%为银行贷款等融资,杠杆率亦从2倍升高至3.3倍。

国务院分别于2005年和2010年出台“非公经济36条”和“民资36条”,刘志军主政的铁道部亦公开表态欢迎民资入股。但在实际运作层面,民资小股注入之后,对运营毫无发言权,尤其是回报几近为零。

2010年,铁道部总资产达3.3万亿元,总收入为6857亿元,利润却仅为1500万元。虽然铁道部客运收入和货运收入近年来增长稳定,但净资产收益率一直偏低,2006年-2010年,净资产收益率分别为0.37%、0.98%、-1.31%、0.24%和0。

如此之低的收益率,令民企除了退出,别无他途。投资者既然退出,项目资本金额度又已经调低至三成,剩余七成资金,唯有举债一途。

查阅2006年以来的铁道部财报可以发现,铁道部国内借款总额由2006年的3505亿元增至2010年的12554亿元,四年时间,增长360%。

其国内借款主要依赖银行等金融机构,这一数额在铁道部融资中的占比亦连年走高。2006年铁道部的国内借款为3505亿元,若加上当年的世行借款、日元借款和其他借款,其长期借款达到3885亿元,占当年总负债的60.69%。2007年和2008年,铁道部长期借款分别为4127亿元和5483亿元,占当年总负债的比例分别为62.66%和63.15%,呈逐年上升趋势。到2009年,铁道部的国内借款增至8048亿元,比上一年大增近60%,次年再涨56%。

政企合一体制助推

“问题是,即使过度依赖银行贷款,也不该涨这么多。”张汉亚称。

政企不分体制下,铁道部扩容投资的手法开始推陈出新。

董焰表示,时速350公里的铁路造价比时速200公里铁路造价高出接近1倍,京津城际铁路即是明证。发改委批复的京津城际铁路项目总投资123.4亿元,2008年建成通车后发现概算总额升至215.5亿元,超出预算92.1亿元,概算较预算增加74.6%。而耗费92亿元所带来的成果,只是把京津两地的时间成本缩短了区区10分钟。

而因应缩短工期、减少征地阻力而大面积采用的高架桥加隧道高铁模式,也极大地推高了铁路建设成本。根据公开资料,中国高铁建设五成以上采用高架桥设计,京沪、京津线更是比重高达80%。董焰估计,高架桥和隧道模式的建设成本比平地铺轨至少翻出一番。

2010年10月,铁道部邀请全国20余位交通领域专家学者,专程体验京沪高铁试运行,铁道部总工程师何华武亲自陪同。董焰曾当场对路基的稳定性表示担心,何华武则保证安全无忧,因为“从北京到上海的路基混凝土全部连成了一个整体”。

“混凝土连成整体的成本,比普通建设成本翻出好几番都有可能。”董焰告诉《财经》记者。

预算软约束下的豪奢投资,已经惊动国务院。8月10日,国务院常务会议作出决定,对已受理的高铁项目进行深入论证,合理确定项目的技术标准、建设方案。

此外,铁道系统的腐败也推高了铁路的运营成本。

在供给相对短缺的前高铁时代,客运实际票价加价5%-20%并不鲜见,有的甚至加价100%。铁路系统人士称,这一寻租成本,基本按照官阶、所在岗位重要性这两条规律分赃。

而在高铁大跃进之后,由于慢车让位于动车和高铁,符合大众需求的低价车票更是一票难求,铁路系统人士估计,寻租成本未见降低。而无论高铁时代之前还是之后,铁路货运腐败更是一直蔚然成风,铁道部运输局局长张曙光(博客)(微博)和副局长苏顺虎相继落马。

铁道部前部长刘志军的落马,更是折射出高铁建设过程中的腐败。腐败成本在高铁建设和铁路运输上叠加,进一步推低了铁路的净资产收益率。中国投资协会会长张汉亚表示,美国铁路亏损可以理解,因为当地航空和公路运输发达,铁路客流量少。而中国大陆恰恰相反,铁路客运和货运需求均可用“极大”来形容,在供给短缺背景下,铁道部原本可以获利甚丰。

张汉亚回忆,改革开放之前,尽管计划体制束手缚脚,铁路系统的赢利位列各行业三甲。30年后,计划体制早已转向市场,铁道部仅有微利甚至亏损。

“另外,也不要忘记铁路系统超过200万的职工队伍”。铁道部官员告诉《财经》记者。“综观世界各国的铁路系统,谁都比不上中国大陆的铁路系统臃肿”。董焰称。

在历经数年投资膨胀之后,高铁高歌猛进之势终成强弩之末。

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