安邦-战略观察-第178期

中国应实行“减收减支”的财政政策
李明旭

面对2008年下半年突如其来的全球经济危机,中央政府果断出台了“积极的财政政策+适度宽松的货币政策”为组合的宏观调控措施,以应对国内经济的大幅下滑。从目前的经济形势来看,政府的宏观调控政策的确使得国内经济在今年出现了迅速的反弹,但在同时也滋生出诸多的隐患,如产能过剩、资产价格泡沫和通胀的风险,以及经济复苏“重量轻质”的担忧。在积极财政政策已实施一年有余之时,我们有必要对目前财政政策的实施效果进行评价。

一、有中国特色的积极财政政策
为了顺利实现“保增长”,中国今年的财政可谓是花了大价钱。按照政府工作报告的要求,2009年中央财政安排7500亿元赤字,比上年增加了5700亿元,同时代地方发行2000亿元债券,全国财政赤字合计9500亿元,创出了新中国60年的最高纪录。财政部近期则提出,将“力争”完成年初制定的财政收入“保八”的任务。这意味着如果全年支出不超出预算的话,年初预算报告中确定的财政赤字规模将会保持在可控范围之内,中国财政将继续保持稳健。
而从实际运行的情况来看,今年前10月国内财政收支状况也的确表现得颇为“出色”。财政部的数据显示,前10月累计全国财政收入5.8万亿元,比去年同期增长7.5%。其中,财政收入中的税收收入5.1万亿元,同比增长4.7%。随着年底前财政收入的继续攀高,中国基本上可确认将完成财政收入预定的8%增长目标。
在实现财政增收的同时,因政府推出的大规模投资计划,财政支出也出现了大幅增长。前10月累计,全国财政支出4.99万亿元,比去年同期增长23%。收支相抵,前10月中国财政在经济低迷的年度竟实现了盈余——虽然按照惯例,财政部门在每年的12月都会有一个突击花钱的过程,这有可能使政府财政“按计划”出现赤字。

数据来源:财政部,安邦收集整理
与中国的“不差钱”相比,其它主要国家的财政状况则危机重重。截至今年9月30日的财政年度里,美国联邦政府收入同比降幅达17%,财政赤字达到1.42万亿,收入降幅和赤字规模均创近50年新高。同样受困于财政状况的不断恶化,英国政府已决定出售包括海底隧道和核燃料公司等国有资产,以筹集资金填补赤字。欧美的财政状况之所以恶化至此,主要是因为这些国家在财政收入大幅减少的同时,对基建和社保的支出则有所增加,这种凯恩斯经济学理论中经典的、以“减收增支”为代表的积极财政政策,使得这些国家都不容程度地陷入了财政困境。
不断增大的财政赤字,以及由此带来的巨额政府债务,自然不应成为中国效仿的目标。而在经济低迷期,这种以“增收增支”为代表的积极财政政策,也是颇具有中国特色的。中国政府提出坚持积极的财政政策,目的就是为了通过财政增支,以带动相应的银行贷款和民间资本用于投资,从而在当期形成需求,拉动经济的复苏。但与此同时,政府还要把实现财政收支的平衡作为财政政策的目标,在经济放缓和财政支出增加的情况下,财政“增收”的压力必然大增。
税务部门由此加大了对重点企业的稽查力度,掀起了一波又一波的税收稽查风暴。此前财税部门对个税政策进行了调整,停止实施自2002年以来的“双薪”所得按月薪单独计税的办法;财政部近日也下发通知规定,企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴,应当纳入工资总额管理,不再纳入职工福利费管理。显然,如果这部分费用计入工资收入,将会导致职工多缴个人所得税,个人税负也将继续加重。可见,企业和民众的税负并没有相应减轻——在前10月的财政收入中,非税收入(大部分为罚款等非常规渠道的收入)大增33.8%,针对服务行业的营业税以及个人所得税也都实现了正增长。
不仅如此,面对着财政压力,有的地方政府采取预征相关税费、延迟退还企业税款的做法;还有的地方强逼企业缴纳一些“莫须有”的税费。前一段时间热炒的“钓鱼执法”的背后,其实就是相关部门财政压力下利益诉求的典型事件。经济下滑期间,企业的税负环境甚至有进一步恶化的迹象。

二、财政增收增支已成为政府“扩权”的工具
总的来看,为了应对全球经济危机的影响,中国实行了非常积极的财政政策。而有别于其他主要经济体大幅减税、增加支出的财政状况,中国的积极财政政策却是以“增收增支”为特征的。在我们看来,这种“增收增支”的财政政策虽然在短期内是使得经济复苏的关键力量,但也会给中国经济的复苏和长期可持续性发展,带来诸多的负面影响。
首先,在财政“增支”方面。投资在众多基建项目上的财政支出以及其所带动的巨额银行贷款,自然是本轮经济迅速复苏的重要原因。但这么大规模的资金短时间集中投资于基建项目,造成了很多投资项目其实是一哄而上,短时间内拍脑袋的结果。这其中势必会出现部分项目操作失当的情况,从而进一步加剧中国的产能过剩(在基建项目上,表现为建成的高速公路没车跑、新建的港口利用率不足,从而使得投资在长时间内无法回收)。
从长期来看,由于财政支出往往通过政府或国有企业之手进行分配和投资,因而财政支出的大幅增长会使得国有部门掌握的资源越来越多,在客观上会压缩民营经济生存的空间。也由此,政府对财政资源的过量获取和支配,与准入门槛的限制、交易规则的歧视以及金融资源获取的不公平一起,成为了目前“国进民退”重现的几个重要因素。
其次,在财政“增收”方面。目前的情况显示,国内的非税收入在持续高涨,企业税负也有所恶化,现在财政部将征税的矛头再指向个人,而个税起征点提高的呼声却置之不理,这无疑与经济危机之下全球许多国家减税的步调背道而驰,也可能让国内消费过低的状况雪上加霜。
目前财政“增支”促进经济增长的功效,也会被“增收”的紧缩效应部分抵消,从而使积极财政政策丧失其政策本意。“增收增支”无非是将原属于居民和企业的收入变成了政府的收入;将原属于居民和企业的消费、投资,经政府部门之手变成了消费、投资。政府部门征收、分配和转移更多的财政收入,不仅会造成极大的效率低下、贪污腐败的风险和财政资源的浪费,更会成为在经济低迷期中政府“扩权”的工具。
政府依靠财政增收持续扩权的现象已成为近年的一个趋势。据耶鲁大学陈志武教授的研究,以1995年为起点,截至2007年的农民人均纯收入增长了1.2倍,城镇居民人均可支配收入增长了1.6倍,而国家财政收入则增长了6倍左右!这就无怪乎目前国内民间消费占GDP的比重要远低于美国,甚至俄罗斯、巴西等国了。在此过程中,政府对社会资源的支配能力得以明显加强。
由此可见,虽然会在短期内,“增收增支”的财政政策会更加有效地促进经济的复苏,但却会为长期经济增长带来很多潜在的风险,甚至有可能使经济改革出现倒退。因而,中国的财政政策应有一个战略方向上的转变,同时须尽快放弃“增收增支”的策略。

三、减轻民间税负有利于政府“促内需”
在安邦看来,中国的财政政策首先就应该在减轻民众和企业的负担上“下功夫”,具体体现为大规模减税。
一般来讲,税收体制(尤其是累进制的所得税体系)能够对经济发展起到“自动稳定器”的作用,即对经济活动的过度繁荣和衰退萧条作出自动反应,从而达到自动减轻经济波动的幅度。其中的原理在于,经济过度繁荣、通货膨胀时,由于税基扩大和适用较高税率的税基扩大,税收收入的增加将超过国民收入的增加,产生抑制需求的效果。反之,当经济萧条时,税基减少和适用较高税率的税基减少,就会使税收收入的减少幅度超过国民经济下降的幅度,则会抵消一部分因居民收入导致的需求减少的消极效果。
观察欧美等发达国家在危机中的财政状况,正是遵从以上的逻辑。典型如美国,在截至今年9月30日的2009财政年度,美国政府财政赤字达到创纪录的1.42万亿美元,相当于美国GDP的10%,为二战以来最高水平。而由于经济下滑导致税基减少,在2009财年美国政府财政收入仅为2.1万亿美元,比上一财年下降16.6%。
在“被动”的财政收入萎缩之外,“主动”的大规模减税也是成熟经济体在面对经济下行时,挽救经济的一个有效手段。2008年初,香港特区政府便公布了总额高达400亿港元、惠及全港市民的减税和补助政策;在2008年和今年年初,美国布什政府和奥巴马政府先后推出了约1000亿和2750亿美元的减税措施,普惠美国民众。可以想见,由于政府财政收入的减少,这些经济体的民众和企业都要受益于税负的减轻,并能够在一定程度上减轻经济下滑和失业增加带来的负面影响。而在中国,无论是2007年下半年开始的通胀周期,还是2008年下半年以来的经济下滑期,都未见政府出台普惠的、大规模的减税措施。
因而,积极财政政策不仅应体现在“增支”上,更重要的是应该大规模减税。对中国政府来说,“减收”比“增支”更具有特殊的意义——这不仅能够减轻企业和民众本已沉重的税收负担,由此刺激民间消费和投资;还能减少政府对市场的行政干预,推动政府的职能转型,以及国内的财政运行机制模式向“公共财政”转变。
此轮经济危机给中国最大的教训就在于,目前的中国经济已过度依赖外需,而国内的消费力量却非常薄弱,这才使得中国经济受危机影响极大,经济增速出现了大幅下滑。据统计,中国民间消费占GDP的比重只有40%左右,而美国则有70%,即使同处于发展中国家的俄罗斯、巴西,民间消费也能占到GDP的60%(注:下表为各国消费率的比较)。而据此前美国财经双周刊《福布斯》发布的报告称,中国内地是全球税负第三重的地方。显然,中国的税负较重,与民间消费低迷的情况,是密切相关的。
表:近年来部分经济体消费率变化情况(单位:%)
1990 2000 2004 2005 2006 2007
中国 60.1 62.5 54.2 50.6 47.7
中国香港 64.3 68.1 69.3 67 66.9 68
印度 77.3 76.8 70.2 68.3 67 64.9
巴西 78.6 83.5 79 80.4 80.3 75.7
美国 83.7 83.4 86.4 86.5
数据来源:国家统计局、世界银行数据库,安邦收集整理
在11月27日召开的中共中央政治局会议上,中央政府提出要促进国内需求特别是消费需求持续增长,增强居民特别是低收入群众消费能力,完善促进消费的政策。在我们看来,持续地、制度性地减轻民众和企业税收负担,并相应完善社会保障体系,这样民间的消费能力就能在很大程度上被启动。这应成为政府促进消费增长的具体策略,也是与中央的“调结构”、“促内需”的定调相一致的。

四、中国不需要“赤字财政”
如果中国能够大规模减税,却无法有效地减少财政支出,这必然会给财政状况带来更大的压力,从而使中国出现较大规模财政赤字的风险。以现在的趋势发展,“赤字财政”可能是近两年来中央政府财政政策的总体导向。近日有消息称,发改委和财政部已经上报了2010年的财政预算,明年将继续沿用“高赤字预算”,甚至可能在万亿大关上下徘徊。
如此看来,明年很可能又是新一轮大赤字财政。什么叫财政赤字?在刺激性政策之下,市场对财政赤字问题似乎习以为常,显然关心不够。在安邦首席研究员陈功看来,很多人其实不太明白这个问题。陈功打了个比方,财政就像全国老百姓掏钱养活的一个孩子,财政支出就相当于养这个孩子的花销。养孩子肯定都有花销,但财政赤字所代表的花销就不同了,如果产生了赤字,说明财政这个孩子不但有花销,还乱花钱,家里为了养孩子都透支了。
不过,要是这孩子太能花钱,这就会成为大问题。今年全国的GDP要完成8%,社会各方都在不惜代价“保八”,在“保八”情况下如果财政赤字高达3%,意味着这孩子几乎花掉了全家收入增长的一半。财政与经济增长关系就很清楚了——孩子的花销是不能无限增大的。而国内现在的麻烦在于,国内还是两个孩子,一个叫中央,一个叫地方。如果个个都是这样花钱,这日子简直就有点没法过了。
在陈功看来,政府不应该实施赤字财政,因为这相当于是一个国家增长的成本,而成本当然是越低越好的。对于中国来说,一部分财政资源都在征收、分配以及转移中被浪费掉了,也有一部分为各级政府官员提供了较大的寻租空间。鉴于这种情况,中国在实施大幅减税的同时,应该严厉控制财政支出,尤其是政府在行政事务方面的支出。这样才能避免大规模赤字的出现,同时也能降低了财政规模在整体经济中的比重。

主题信息:
明年“增支”“减税”两翼并举
明年财税政策何去何从?在日前举行的岭南财税论坛上,中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇指出,2010年仍要保持经济政策的扩张取向,“增支”和“减税”两翼并举,减税措施上应瞄准增值税、企业所得税和个人所得税。但在力度、节奏和内容上需要做出局部的微调。“增支与减税相比,我更倾向于注重减税,因为可以直接把钱注入民间”,高培勇认为,减税政策能即时显现效应,节奏上更快,“投资性支出与消费性支出相比,我更倾向于消费性支出,比如去年杭州派发消费券的做法”,高培勇还主张,“直接给钱”和“替人埋单”两者应同时进行,不过要区分不同的群体选用不同的政策取向,一般直接给钱适用于低收入者,而完善社会保障(“替人埋单”)政策适用于中等收入者。高培勇说,2010年减税目标应该瞄准增值税、个人所得税和企业所得税三大税种。“100元的税收中,有42.7元是通过增值税形式征收的,不论老百姓是否觉察”,高培勇强调,2010年的减税政策中必须要动增值税,而国家对增值税的让利最终是会传导给老百姓,物价下降就是一个反映。广东外语外贸大学财经学院税务系教授李建英则认为,在消费税上也有减税空间,比如针对汽车轮胎的消费税,可以考虑取消或者降低税负。(2009/11/23,广州日报)

贾康:明年财政赤字率应低于3%
  财政部财政科学研究所所长贾康昨日表示,我国明年财政赤字率不会再上升,全年应该保持在3%以下的财政赤字率。贾康表示,中国今年财政收入占GDP的比重虽然没有明显上升,但是也没有明显下降,相对于财政状况来说在整个可分配资源里面政府所占份额的直接表现,不升不降的情况是适合当前形势需要的。但是政府想做的事情是需要财政支持的,所以现在财政收入继续维持20%左右的增长,就需要关注财政赤字问题了。贾康说,2009年中国财政赤字是9500亿元,绝对量是建国以后最高的。但是相对量上,财政赤字占年度GDP的比重其实并不太高,估计在2.9%左右。中国为了应对亚洲金融危机该指标曾到达过3.1%,所以从风险度来看,今年绝不是财政赤字最高的一年。中国现在财政赤字占比还没有突破3%,明年赤字率也不会再上升,应该可以保持在3%以下。贾康介绍,他做出上述判断是基于我国财政已进入了新的过紧日子的情况,不再像之前一路高歌猛进。对于后续我国是否继续需要执行扩张性的财政政策,贾康的理解是,政府以4万亿为代表的投资以及一系列刺激方案,目的都是为了服务于中国抵御外部经济危机的同时做好内部又好又快发展,以应对我国在黄金(1195.10,14.00,1.19%)发展期伴随而来的突破矛盾,更深远意义在于促进社会关系调整、收入分配关系调整这类大局。(2009/11/19,上海证券报)

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