从房地产危局到财税变革

为何强调财税的视角
2006年5月17日,新一轮房地产调控政策出台,这实际上承认了2003-2005年房地产调控政策的失败。那么,本轮调控会成功吗?哪些应对才是有效的?或者更进一步,房地产这个局到底应该怎么看,怎么才能把握住这个方方面面的矛盾在此集中、绽开的焦点问题?

如果从短期来看,金融问题无疑是问题的主要方面,这一点国内的讨论比较充分。一方面,国内的商业银行已经过于倚赖于房地产,潜在的不良资产在上升;另一方面,外资在过去一年里开始大举进入国内房地产市场,而这一年来房价的上涨已经有很大部分是外资的“功劳”。所以,从金融风险的角度来看房地产问题,应该是非常切中要害的。

不过在这里我却不想谈更多的金融问题,而是想集中谈一下财税变革与房地产的关系,或者更明确得讲,中央和地方的关系问题。选这个角度来谈有三个原因:

首先,金融的问题是一个国内问题,也是一个国际问题,国内从属于国际。造成中国房地产泡沫的流动性过剩只是源自美国的全球流动性过剩的一部分,所以国内政策对这个问题的解决程度是有上限的,它更多的是一个国际政治问题。

其次,在房地产危局的症结中,中央和地方关系的矛盾更为基本,更有结构性。针对金融问题采取的针对性步骤,比如有人讲的,像朱镕基一样抓几个银行行长,切断房地产的资金,会有立竿见影的调控效果,我是同意的。不过这种头痛医头脚疼医脚的救火队模式很难成为一种理顺、解决问题的有效思路,原因很简单,没有抓住问题的关键。在闷火在下面烧的情况下只灭明火,最后只能是疲于奔命的结果。

再次,国外的经验。日本经过上世纪九十年代的房地产泡沫,得出的经验是,财政税收政策对控制房地产投机的作用远大于金融政策的作用,这种前车之鉴值得重视。

关于94年分税制
下面转入正题。为什么房地产如此容易被炒起来?其实原因很简单,地方政府是房地产背后的最大推手。在房地产的收益分配上,开发商只是代理人,只能拿小头,这是勿庸置疑的,在“官办经济”的现实情况中这也很容易理解。而这一点即使在近期国内商业银行和外资成为把房价推向新高的前台运动员的情况下也并没有改变,眼睛只盯着前台而不注意后台,很容易做出错误的判断。事实上,地方政府主动、深度的介入,也是前期宏观调控效果不彰的根本原因,说到底,这是一个中央和地方博弈的过程。

说到这儿就不能不简单回顾一下中央和地方关系的脉络,尤其是对1994年“分税制”的考察。中央和地方关系之间的矛盾并非始自今天,也不是始自1994年,中国历史上这个问题上的经验、教训都很多;这个问题也不独属于中国,美国甚至因为联邦和州的关系没有理顺而最终通过一场内战来解决。这是一个政治上的基本问题。那么1994年这个年份有什么特殊之处呢?因为这一年“分税制”开始实施,从根本上改变了之前财政包干的制度安排,奠定了中央和地方关系新的格局,而之后的这十几年,谈中国经济,无论是利还是弊,无不或多或少得受之左右。有些事情,越是影响深远,当时可能反而越不容易被觉察,分税制就属于这一类。

那么,94年的分税制具体是什么背景,什么内容呢?简单来讲,分税制之前,强枝弱干,中央财政到了捉襟见肘的境地。举一个例子,“神舟”飞船最后决策的时候,需要七个常委拍胸脯说狠话来保证经费,那么到底要花多少钱呢?十年其实才花了两百个亿。这在现在看来简直是不可想象的事情,却是当时中央财政状况的真实写照。其实何止国防,像免除农业税、实行真正的免费义务教育这类具有高度公共性的事情,当时哪有可能。

分税制就是为了解决这种不可持续的窘境而推出的。实现分税制之后,中央和地方按75%对25%的比例对增值税进行分成,在并不减少地方收入的前提下,保证了中央财政收入的稳定快速增长。这里面的关键,是中央和地方关系的规范化,一改过去中央和三十个省分别谈判的格局,这是一个重大的有宪政安排意味的制度框架。

94年的分税制之重要就在于是它是一个框架,而不是一个简单的政策。当时的很多具体政策,随着运行时间的增长,逐渐显出各自的局限,比如税收大头增值税,就存在需要从生产型增值税改为消费型增值税的问题。这些问题在十六届三中全会都有提及,也就是说,新一轮税制改革,在2003年已经提到了议事日程,而这些税制改革,都可以看作对94年分税制框架的补充和修正。可惜的是,拟议中的税制改革,几乎没有一个能顺利推出,比如增值税转型、燃油税推出,无不难产。无奈只好稍微调整了一下个人所得税,算是从易到难,聊胜于无。

土地出让金:租与税,累退税

现在看来,94年的分税制,中央和地方关系问题的解决还不够完整。94年主要解决了中央的财政收入问题,但对地方的财政收入,并没有给出明确的规范。地方政府为什么有经营土地作为“第二财政”的动机,原因就在于此。当然除了动机,同样重要的还有手段,而“土地出让金”这种制度安排恰好提供了地方政府便于操作的空间。

要谈土地出让金,首先得弄清楚它的实质是什么。按现行规则,土地出让金换取的,是70年土地使用权。它的实质,是土地所有者收取的地租,而且是“批租”,而不是税。它们的区别是,只有“租”跨期收取才是合理的,“税”只能当期收取。形象得说,政府同时扮演了地主和黑社会两种身份,而现行的土地出让金制度,政府更多扮演的是地主的角色。“批租”有强烈的杠杆效应。多年地租一次收清,为地方政府操纵地价进而房价提供了极大的便利。事实上相对于正税,无论是“租”还是“费”都为地方政府提供了大得多的猫腻空间,这也正是“租改税”的重要性所在。而一旦改为“年租”,地方政府只能收取当年的土地收益,“做东”的实力就大大减小,所以,改“批租”为“年租”,才是破解房地产危局的正本清源之道。同时,改为“年租”以后,“租”和“税”的界限将逐渐消弭,因为政府在这个过程中作为土地拥有者和管理者的两种身份是很难切割的,也没有必要切割。至于是仍然叫它“土地出让金”,还是叫“不动产税”或“物业税”,已经不重要了。值得一提的是,香港跟内地实行同样的土地公有制,在1985年以前,也跟内地现在一样实行土地批租制。但1985年以后,逐渐往土地年租制演进,这个演进的路径、经验可以参考。

在这里值得指出的有两点。第一,改“批租”为“年租”,或“不动产税”,土地的收益仍然归地方政府,所以这个变化并不涉及中央和地方利益的重新划分,而只是地方短期和长期收益之间的重新分配。它只是在禁止地方政府寅吃卯粮的意义上构成了对地方政府短期利益的损害,而因为对各地政府一视同仁,所以地方政府并没有充分的理由进行抵制。事实上,不动产税是世界各国地方政府的主要税源,这种安排再正常不过。

第二,现行的土地出让金制度,实际上造成的是“累退税”,也就是劫贫济富的效果,这跟通常的不动产税的设计目的正好背道而驰。在土地出让金制度下,富人在房价较低的时间进场,通过炒做作高房价,待资产升值之后倒手,接棒的是以工薪层为主体的中下层收入者,富人不但没有承担主要的税赋,反而获取了收益。而在通常的不动产税下,遵循的是累进税原则,富人承担更大比例的税赋,从而起到抵消马太效应,维护社会公平的作用。

实行不动产税的前景

那么,实行以年租为本质的不动产税这一政策变革的前景如何呢?应该看到,这种财税制度的重大变革,一般是由上到下进行的推动,地方政府显然不会主动,另外,这种涉及全局制度安排的责任也在中央,不在地方(在房地产问题上对地方政府的批评是很常见的,但我要指出的,是板子光打在地方政府也是不公平的)。94年分税制如此,新一轮财税变革也是如此。那么问题就集中到两个点上:首先是决策层对于不动产税在整个财税变革中的地位是否有准确的认识,其次是推行这一政策的阻力在哪里。

前面已经提到,不动产税其实在2003年已经列入了议事日程,但这未必表示这引起了足够的重视。在最新一轮的房地产调控中,采用的就是“一揽子”式的治标方案,而对不动产税基本没有涉及。而通过前文不难得到这样的结论,不动产税不但是破解房地产危局这一燃眉之急的治本之策,而且是理顺中央和地方关系,补足94年分税制缺环的重大举措。这不仅是一个经济问题,更是一个政治问题,而且是一个涉及宪政层面、影响深远的政治问题。在1993年,中国出了个朱镕基,以其强悍的作风和细腻的手法(93年中央对地方的谈判堪称经典)进行了中心突破,问题解决了一大半。那么本届班子能做到什么程度呢?现在还不明朗。

最后谈一谈阻力。财税制度的变革,说到底,是利益的重新分配。那么既得利益格局的受损者会进行抵制,则是题中应有之意,也是大家都能想到的。想不到的,是既得利益之盘根错节,势力之强大。我上面提到,新一轮财税变革,没有一项能够顺利推出。比如最重要的几个税种中,直接关系到企业、涉及到经济增长方式的根本转变的增值税转型,推出并不顺利;直接涉及到利益重新分配的不动产税(不动产已经成为财富的主要载体,从而也是攻防的焦点),还没有明确的举措出来;内外税统一,干喊;个人所得税,小打小闹。

这个情况是维持不下去的,要么爆发危机(房地产是一个重大的引爆器),要么抢在这之前把引信浇灭,决策者在跟时间赛跑。5月26日,胡锦涛主持政治局会议,研究改革收入分配制度。这或许是一系列重大政策推出的前奏。按步骤来讲,以“科学发展观”为旗帜,胡温政府已经做好了舆论上和组织上的准备,贯彻了“稳”的作风。但在“准”和“狠”方面成绩如何,具体来讲,能否突破不动产税这一核心问题,然后安内继以攘外,解决金融的问题,从而不仅化解房地产危局,而且理顺社会分配关系,我们拭目以待。

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