卡内基国际和平基金会 中国的社会动乱:故事背后的故事

卡内基国际和平基金会 中国的社会动乱:故事背后的故事

美国卡内基国际和平基金会(网络版)2006年9月版刊登该基金会高级研究员盖保德(Albert Keidel)撰写的一篇政策简报,题为《中国的社会动乱:故事背后的故事》,全文如下:

概述

中国正面临着普遍的暴力性、甚至是致命的社会动乱,从而引起共产党对国家安全的惊慌。一些观察家推测,动乱可能会削弱中国的国家领导能力,就像在乌克兰和菲 律宾一样。美国的一些决策者也许会欢迎中国的动乱,以此作为通向民主和“自由”的一条道路。但中国的社会动乱并不是改造中国的政治秩序的机会,而应当被理 解为成功的市场改革和经济与社会选择扩大的不可避免的副作用,这种副作用由于地方上的腐败而加重。要想以合乎人性的方式来处理这种动乱,就必须加快法律与 社会制度的改革,尤其要关注腐败问题。暴力活动的加重会造成更多的苦难,从而可能会破坏东亚地区的稳定,损害美国的利益。美国应当鼓励中国加强社会和解能 力,而又不让选举方面的政治改革成为加强全面接触的先决条件。

大规模的公众骚乱10多 年来在中国一直呈上升趋势。媒体的报道描述了暴力活动、人员受伤,甚至还有双方的死亡,这些都与投掷砖头、催泪弹、莫洛托夫燃烧弹、发射火箭弹、子弹、殴 打、燃烧车辆、扎伤以及数百名警察和数千名抗议者之间的对峙。示威者和警察的说法常常大相径庭,但是大家一致认为,局势可能会转变成致命的,严重的伤害和 财产的损失很常见。问题包括劳工的不满情绪、税负、没收土地和环境污染。腐败使常见的不公正问题加重,进一步激化了公民的愤怒。

工业时代的中国不再假装是工人的天堂。2005年在中国南方,由于没有领到工资,100名鞋厂工人砸坏了车辆,投掷石块,打伤了三名警察。由于工作条件和组建工会的权利问题,一家电器工厂的数千名工人举行了四天罢工。在中国西部,2千名被解雇的工人修筑了路障,要求获得退职费。2004年,中国南方的两家工厂的1千多名工人罢工,要求增加工资和每周休息一天。在其它地方,工人们由于工资被拖欠而把老板扣做人质。此前两年,即2002年,中国东北的8万名退休工人抗议拖欠养老金。

直到最近为止,税负和收费造成了普遍的动乱。2004年,在过桥费引发的一场暴乱中,3万人与几百名警察和武警对峙。1999年,中国中部的1万名农民示威抗议税负和收费。警察用催泪弹和警棍发动了袭击。1997年有关5个省份的一项报道说,50万名农民在300多个乡镇参加了暴力示威,造成250人受伤和包括5名警察在内的14人死亡。

目前,在没有提供充分补偿的情况下侵占农田造成了农村的大多数动乱。2006年1月,2万名农民由于土地被划做一条高速公路和一个工业园区而与警察发生了肉搏。2005年12月,警察对反对新建一家电厂的人群开枪,打死了3到20名农民,具体人数众说纷纭。2005年,数千名南方工人试图阻挡推土机,与手持棍棒的600名警察发生了搏斗。在中国北方,开发商和官员们雇用流氓地痞,手持长矛和刀子袭击抗议的村民,打死6人,打伤50人。2004年在中国西部,由于一座水电大坝侵占了农民的家园,直到实施军事管制方才阻止了9万名抗议者与警察发生搏斗。

空气和水的污染所引发的抗议活动也是普遍的,并且由于开发商和地方官员之间的腐败串通而恶化。2005年在中国东部,3千名警察袭击了3万名封锁一条公路的农民。这些农民的土地被化工厂侵占,而后者的污染毁掉了村里的全部耕地。当地官员据说在工厂中占有股份。

有限的信息

尽管有诸如此类的报道,但是很难找到使中国的社会动乱的性质得以澄清的统计数字。在偌大的一个国家里,媒体的这种报道寥寥无几,甚至考虑到中国对这种新闻的压制也是如此。但是,现有的信息却表明了造成麻烦的发展趋势。

有机会获得机密信息的官员们说,中国的社会动乱很严重,而且愈演愈烈。胡锦涛主席很重视警察的执法和创建“和谐社会”的积极目标。其他领导人则强调了消极的方面。温家宝总理2005年在政治局会议上说,对暴力发泄不满的处理不善威胁到中国的安全。中国的公安部长周永康承认,“缺乏公正”、“干部的行为”和“国内经济因素”造成抗议活动增加。具有广泛的农村经验的高级官员陈锡文说,农村的动乱威胁着国家安全,报道出来的抗议活动仅仅是“冰山一角”。

中国公安部对有关涉及15人以上的“群众闹事”的数字予以报告;2005年发生了将近8.4万起这种骚乱,而1993年则只有8700起(见表1)。在全国人口的每100万人当中的这种骚乱程度相当于在美国的每个州中每年每天都发生一场“群众闹事”。

2004年发生的7.4万起骚乱涉及367万人,但是并没有按照纠纷问题或者严重程度进行详细的统计。一位研究者报告说,2005年,40%的抗议活动发生在农村,30%发生在城市。公安部宣称,中央政府每天记录到的“抗议活动”为120到230起,但是不清楚这些抗议是否全都是“民众抗议”。

表1提供了有关动乱原因的线索。骚乱最明显地激增的两年紧随着异常频繁的经济政策活动。

1998年与1997年的水平相比,动乱增加了67%。这与解雇几千万国企职工、强迫农民种植获利很低的谷物和房地产与金融泡沫的破裂相关。公安部2000年的年鉴列举了城市劳工的动乱,认为这是抗议活动的最严重的来源,此外还有金融领域中的丑闻和迎合民众的半宗教性质的运动法轮功。90年代中期通过自愿的“集资”——高回报但却非法的债券——融资的房地产项目到1998年陷入了不景气,以致一个个居民区丧失了储蓄。

2004年发生的第二次动乱高潮反映了城市建设对农村土地的加速侵蚀。2003年,由于害怕非典疫情会使经济增长放慢,中国官员放松了对投资的控制,以致严重依赖工业园区和郊区房地产项目对土地的侵占的投资迅速增多。

腐败

胡主席于2006年夏季警告说,腐败威胁到党的权力,但是与其它国家的腐败相比,中国腐败的程度本身并不能对动乱加以解释。

有 关中国腐败的国内信息主要来自于对腐败官员的起诉。但这一点的用途很有限,因为不可能知道有多少腐败没有受到起诉。当去年冬天中国南方加强反腐工作时,带 来了案件的激增,从而表明北京肯定能够进一步遏制腐败,如果它做出这种选择的话。把今天的腐败案件中的逮捕与以往的逮捕人数相比也是无济于事的,因为中国 经济现在更加货币化,从而为腐败提供了更多的机会,因此诉讼工作的水平可能已经得到提高。

另一方面,国际组织的调查与研究报告提供了独立的评估,表明虽然中国的腐败问题在最近5到10年期间可能恶化了,但是情况并不像许多其它国家那样严重。这些国家包括印度、印尼、菲律宾、俄罗斯和阿根廷(见表2及其脚注)。考虑一下印度:在接受调查的印度家庭当中,100%都报告说,在与警方交涉过程中,在一定程度上有腐败问题发生。

皮优研究中心最近的一项调查结果表明,在2002年到2006年期间,所有中国公民当中对国家的现状感到满意的所占份额从48%增加到81%,而在美国公民当中,这一比例却从50%下降到29%。中国公民对腐败的普遍担忧看来已经趋于缓和。

总 的来说,现有的数据资料导致的结论是,中国的腐败并不十分严重,以致单单它本身就可能成为报道的如此严重的社会动乱的根源。一些中国学者断言,腐败并不是 社会动乱的原因,而是一个使之恶化的因素,是一种在全国范围均匀分布的“社会污染”。调查结果表明,抗议活动几乎总是具有比较涉及个人的和直接的原因。

动乱的经济根源

在 整个发展中世界,经济上的短缺和围绕着有限资源的竞争都直接或者间接地造成社会关系紧张。在中国,使这种紧张局势变得异常严重的是在其它情况下会对经济有 益的市场改革和成功的经济增长。最重要的因素包括基于市场的价格调整、新的投资集中在沿海地区、来自农村的移民在城市劳动市场上的竞争以及城市的扩展侵蚀 农村的耕地等。所有四个因素都反映出自然的市场力量,但是也挑战了传统的生活方式,造成了实际的痛苦和政府必须应付的社会动乱。

中 国的价格改革已经使毛主义时代扭曲的政府定价被较好地显示出社会的实际需要的价格所逐步取代。早先的毛主义时代价格有利于推行社会主义的样板式工人“天 堂”,通过对农村产品支付非常低的价格和对在农村出售的城市产品索取很高的价格。票证和城市市民的单独地位使得城市里有户口的居民分配到了消费品当中的过 多份额。

由 于这种种扭曲,所以当价格改革促使价格普遍上涨的时候,农村产品的价格上涨得最快。对毛主义倾向于城市的偏差的这种基于市场的矫正是必要的,但对于城市工 人来说也是痛苦的。待在这场价格膨胀的不应该待的一端的享有特权的城市群体发现,他们曾经认为是自己所付出的“正常”水平的劳动换来的收入不再能够支撑自 己所习惯的生活方式。对于不得不变换工作、更加努力地工作和调整对自己未来生活水平的期望,他们感到不满。这种不满助长了社会动乱,尽管新近施行了具有三 个阶梯的城市社会保险网。

表1:中国发生的“群众闹事”事件

年 次数 与上年相比的变化百分比

1993 8700 ――

1994 10000 15

1995 11000 10

1996 12000 9

1997 15000 25

1998 25000 67

1999 32000 28

2000 40000 25

2001 无此项 12

2002 50400 12

2003 58000 15

2004 74000 28

2005 83600 13

资料来源:1993-1999年数据资料,来源于《群体性事件论文集》,载于M·斯科特·坦纳撰写的《中国反思动乱》,《华盛顿季刊》27:3,2004年夏季号,第138-139页等。

表2:腐败指数,

有选择的一些国家,2001-2005年(从腐败程度较轻到较重)

透明度国际组织 世界银行

腐败程度较轻

巴西 3.9 波兰 0.39

波兰 3.7 巴西 -0.04

中国 3.4 中国 -0.27

印度 2.8 印度 -0.28

阿根廷 2.8 阿根廷 -0.38

菲律宾 2.6 菲律宾 -0.43

俄罗斯 2.6 俄罗斯 -0.82

印尼 2.0 印尼 -0.89

腐败程度较重

早先爆发的社会动乱——1985年、1986-1987年和1989年——也反映了这些因素。1989年天安门示威期间,学生们张贴在标语牌上的“七项要求”包括惩治一些官员,因为他们的政策造成了通货膨胀,损害了学生们及其教师的生活水平。

90年代初,政府全面放开了食品的价格,取消了票证。它还提高了工资,以便为城市生活费用的暴涨做出补偿。但是提高工资加重了公司的亏损,很快政府的公司补贴就多得无法维持。90年代末,最终影响到5千万职工的普遍下岗终于使企业的盈利能力得到改善。可以预料,劳工的动乱严重的蔓延起来。

具有讽刺意味的是,为了对城市居民下岗和通货膨胀提供补偿而采取的措施造成了农村的苦难和动乱。90年代末的新的城市社会保障网络不适用于农村企业的雇员。强迫实施的谷物种植使供应增加,造成城市里的食品价格下降,但是谷物价格的下降使农业收入受损。90年代末农村家庭的消费下降,以致地方税收受损。由此造成的额外税负和收费成为引起普遍的农村动乱的主要因素。

改革以前的行政管理价格方面的调节延续到今天,从而提供了比较准确的市场激励因素,以弥补短缺和成本,抓住使用生产性资源的机会。但是,补贴的减少,因而还有城市职工的医疗和教育费用的不断上涨继续造成了苦难、不确定性和不满情绪。

市 场改革造成社会动乱的第二个原因是沿海地区新兴的经济盈利。在那里,由于很容易打入全球市场,所以就业的增加得到了促进。早先的工业就业中心曾经反映了冷 战时期的实际情况:位于通往苏联的铁路沿线或者中国内地深处的安全地方。今天的企业对在沿海地区投资的偏好意味着,其它地方的就业机会落后了。最严重的劳 工动乱发生在内地陈旧的钢铁工业地带。

改革和社会动乱之间的第三个联系是农村人口向城市的迁徙,尤其是在城市里有户口的职工纷纷下岗之后。农村来的移民通常在16岁到35岁 之间,他们暂时离开了自己的家园,具有勤劳的习惯和已经大大改善的农村教育背景,并且愿意为很低的工资而工资。这种劳动方面的竞争尤其威胁到中年和上了年 纪的低技能城市市民,因为他们不想做报酬很低的血汗工厂中的工作,而他们在毛主义时代所受的素质很差的教育一般使他们注定要长期失业。他们感到自己遭到背 叛和不公平的待遇。

中国消除公民身份上的差别(北京和上海等大城市除外)的目标进一步刺激了人口的迁徙。在内陆省份河南省省会郑州(人口9500万)等改革试点城市,许多农村移民已经有了工作和住房,并且获得了城市居民身份,从而使之能够把子女送到城市里的学校上学。

改革和社会动乱之间的最后一项联系是耕地被挪用到非农业用途。这个造成动乱的原因之所以加重,是因为2001年 恢复了很高的经济增长率。闹市区土地的升值带来了城市用地结构的急剧调整。住宅和工厂正在转移到郊区农村,因为对地段具有敏感性的服务行业集中在闹市区。 就业岗位、产值和与郊区的扩展相关的盈利等方面的增长使得种地变成地理位置良好的土地的一种利润很低的用途。郊区耕地转而用于其它用途——在一些沿海地区 大张旗鼓——在到2004年年初为止的期间有其迅速,这显然助长了腐败和社会暴乱。

罪 魁祸首是中国把耕地转变为其它用途的法律程序。各个村庄拥有农村土地,而不是农民自己。农民从村里承包土地。如果是公平的制度,就会把土地的出售或者出租 的所得按照四种方式分配,即对农民的补偿、村里的资本收益、向上级政府缴纳的税收和对开发商提供的价格优惠。但是,在有争议的公共用途项目中,村里的领导 人往往收取红包,或者通过秘密交易获得预算方面的外快。由于付给农民的钱很少,所以迅速导致了社会动乱。

补偿

对 于平息大多数闹事来说,补偿具有核心重要性。从原则上讲,中国采取许多方式为经济上错位的人们提供补偿——包括退职费、养老金、失业保险、转业培训补贴、 住房补贴、安置补贴和土地的一次性补偿。然而在实践中,政府的补偿往往捉襟见肘,薄弱的地方预算和腐败又使这种补偿进一步减少。

例 如,中国的土地法规定,对征用农民土地的补偿必须采用前三年种地所获得的平均利润的一个倍数。但是,国土部自己的调查结果表明,赔偿未能扶持农民过渡到新 的生产生活之中——对受教育水平很差的人来说尤为如此。因此,重要的改革必须确保占用土地能够促进经济上可行的项目,确保政府的补偿能够保障合理的生活水 平,官员们也诚实地发放补偿金。

在这一背景下,土地的补偿就带来了个人权利和投资项目的生产率的矛盾。中国对占用土地的补偿制度显然倾向于奖励好的投资项目,而不是带来意外的丰厚利润。郊区的农民家庭原本是无偿地获得现在很值钱的土地——要么是在1982-1984年期间公社解体的时候,要么是在以后村里土地的重新分配时。问题在于,他们现在出让土地是否应当获得市场价格。

为了确保公私双方对郊区土地的最佳利用,经济上的激励措施应当鼓励设想得当、资金充足和管理妥善的项目。这意味着,降低基础设施成本和吸引高素质的开发商要优先于将外快送给在土地上没有任何历史投入的农民。

在 理想情况下,一国经济的设计应当是为了奖励个人的努力和精明的冒险。在一个成熟的市场经济中,产权应当自动地起到这种作用。但中国的市场远非成熟——在半 个多世纪里,农村的地产市场一直都没有适当地运作。如果突然间把耕地变成农民私人个人所有,会鼓励郊区农户发横财,同时使把土地派上最佳用场的成本等障碍 增加。

这大概就是为什么,当前有关引进产权的建议在中国的立法机构的审议过程中陷于停顿。它们肯定对正在寻求加快具有成本意识的现代开发和增加城市就业机会的合算途径的决策者毫无吸引力。

但 是当然,好的投资项目并不是唯一的重点。对充分补偿失地农民问题,同样必须予以重视。在这方面,中国常常做得很差。失地农民应当获得能够保障其生活质量最 起码与其损失相当的补偿。大多数失地农民希望的是找到一个家和一份好工作。但中国的补偿计划所提供的工作往往是报酬很低的,或者是临时性的,或者两者都 是。

这是一个棘手的问题。2006年6月在中国农村接受调查的地方官员们强调,很难为失地农民找到好工作。一些人认为,自动获得城市市民身份应当成为补偿计划的一部分。如果制定这种自动规章,会大大有助于保障充分的补偿,因为从郊区的经济增长中获益的城市能够把城市的特权和社会保障网络两项资源都用作补偿。

北京的反应

因 此,普遍的市场改革和快速的经济增长几乎使社会动乱注定要发生。另外一方面,管理不善的市场激励因素还使污染恶化。污染的成本由公众来承担,表现为无法饮 用的水、被毒化的土壤和要命的空气。腐败使中国经济现代化的所有这些影响加重。北京看来对腐败现象采取的宽容态度破坏了中国自己的宪法保证——对农村人口 来说尤为如此。

强调一点很重要,即中国的社会动乱并不是由要求建立新的政府或者西方式的民主的街头示威所构成。除了一些民族分离主义或者像法轮功这样的民粹主义的全中国范围的运动之外,社会动乱主要包括地方上的单一问题所引发的抗议活动。就连2006年夏季的学生骚乱也不是政治性的;他们所抗议的是自己的学位证书上印出的所属大学,因为校方没有按照曾经许下的诺言使他们如愿以偿。

然而,社会动乱构成了一种真实的,即使是间接的政治威胁。地方当局对治理、维持法律和秩序以及提供公共服务承担着重要的责任。北京必须找到途径来约束个别的腐败领导人,而又不会削弱所有地方政府的合法权力。

中央政府对社会动乱所采取的一般对策是一项狭隘的和墨守成规的立场。它认为,破坏财产、打人、扰乱公共秩序和煽动抗议都是非法的活动,必须予以逮捕和起诉。中国为其暴乱控制力量人民武装警察拨出的预算2004年超过了中央开支的3%,为法院和检察院开支水平的3倍。但是,公众的大多数不满情绪甚至从未变得毫无秩序。由于被迫诉诸于现有的法律途径和已有几个世纪历史的上访制度,大多数不满的人最终对于基本上不会做出反应的政府机构的拖延和拒绝忍气吞声。

在积极的方面,对动乱根源的重视已经产生结果。在2003年到2005年 期间,北京取消了农业税和非正式的农村收费。其结果是,中国的研究人员报告说,农村税收所引发的抗议活动已经消失。收费和税负的减少使得一些地方政府缺乏 收入,从而加快了早就应当实施的人事改革的速度。这种改革使一些地方的政界官员减少了一半。另外一些节省开支的财政改革使为贫困地区提供的转移支付增加, 使腐败官员未能捞到好处,方法是通过在教师等重要的政府雇员的工资支付方面实行直接的银行转账。2004年政府暂停了土地交易,从而使土地买卖停止了将近一年。这也可能使与土地相关的社会动乱的增加速度放慢。

北京所没有做的是在制约地方政府的非法行为方面进行充分的投入,而是在爆发动乱时拿地方官员个人试问——从而使他们可以选择办法来维持秩序和采取严厉的镇压。

前方的路

中 国的社会紧张关系主要是由成功的市场改革所引起,因而在实施进一步的改革和迅速的经济增长继续的时候,很可能会恶化。如果得不到矫正,目前的警察执法加上 肆无忌惮的腐败,可能会导致地方上对公民的合理申诉的更加严厉的处置。最重要的是,北京必须管束地方政府,并加强纠纷解决机制,包括制订有关政策透明度的 标准和行政管理与法律救济制度。

具有讽刺意味的是,由于中国政治体制的等级性质,所以很难约束地方官员,因为国家一级的政府机构通常必须通过其地方分支机构才能发挥作用。而这些常常包括正 在接受审查的官员。与此形成对照,在美国的联邦体制中,中央政府的部门所统领的地方办事处完全独立于地方政府之外。如果华盛顿怀疑一座大城市存在腐败,它 不必要求该市的权力机构去进行调查。联邦调查局的地方办事处负责调查,并得到独立的联邦检察官、法院和监狱的支援。而中国则缺乏这种系统性的能力。

值得庆幸的是,中国似乎正在采纳这种中央独立的直属体制。中国的国家统计局于2006年把对其地方经济调研小组的全面监督权转移到北京。2006年8月,中国的环保总局获得授权建立独立的地区执法中心,这些中心将超越地方官员的干涉范围。它们将产生什么实际影响还要走着瞧。但是变化的方向是正确的。

重中之重应当是使国家和各省的反腐败机构获得更大的独立性。这些机构包括政府的审计员和共产党的纪律检查委员会。建立独立的权力机构的代价将是高昂的。但是 社会动乱有阻碍经济繁荣的危险。北京应当把社会动乱当作发展的制约因素来对待——因为它像阻碍运输、电信和能源发展的瓶颈一样实际存在和劳民伤财——并为 解决办法提供相应的经费。

华盛顿可以起某种作用吗?

包括美国在内的国际社会通过鼓励中国增强其诸多的争端解决能力,包括法院、警察、行政上访和政策的透明度,可以既有利于自己,也有利于中国。

幼 稚的想法是,一股动乱的浪潮就会加快自由在中国的传播。更大得多的可能性是,动乱会破坏经济发展,助长有组织的犯罪,破坏社会凝聚力,招致政府的镇压。如 果贫困状况不断恶化,就会加快中国的非法移民向世界其余国家的外流。在这种情况下,对中国的权力机构还会有很强的诱惑,迫使其把公民们团结在好斗的爱国主 义旗帜下。这些事态发展都不会对美国有利。

为了加强对中国所面临的挑战和政策选择——在中国国内外——的认识,美国应当设法使中国尽快正式参加7国集团财长会议和8国集团等国际决策机构,而又不使国家的选举自由化成为中国加入的先决条件。如能帮助中国改善处理经济改革所引起的社会动乱的方法,就能使生活水平加速提高,从而有助于削弱为社会动乱火上浇油的紧张关系的经济基础。

(尹宏毅译)

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