失控的诸侯——论当前的中央地方关系

自从2012下半年新政府开始进入人们的讨论之后,寄希望于新政府改革的人经历了一个从希望,到失望,再到绝望的过程,到现在已经开始担心不仅没有改革,反而连原来改革的成果都保不住了。
与人们心情相对应的则是舆论的收紧,虽然新任主席习近平也释放一定的改革信号,但社会倾向却整体左转,许多文革的语法逐渐回归到人们的日常生活之中。
而经济上的抽风更是让人心焦。以房价为例,老政府控制房价失败,新总理李克强在未上台之前就信誓旦旦要解决房价问题,可是,房地产市场不仅不领情,反而在新政府上台之前就出现了大幅上涨,新政府上台后则是失控性的暴涨,令新任领导感到措手不及。
那么,这一切背后的逻辑在哪里?中国的改革还存在吗?
本文试图从中国的政府结构角度探讨现在的发展和未来的走向。我认为,目前中国的政治结构并非是铁板一块的集权制,而是一种可以称为诸侯制的特殊制度,正是这种制度状况杀死了改革。

最近半年发生了什么?
我们不妨从房价开始谈。
去年下半年之前,中国的房地产市场进入了观望阶段,这种观望不仅表现在开发商层面,也包括地方的各级政府,他们由于不知道新领导的心思,不敢做出头鸟。
然而这种观望到去年下半年就结束了,甚至没有维持到11月份的党代会。原来地方政府已经从新领导在地方任职时的作为,就分析出他们在上台后会怎么做了。
比如,新总理李克强在地方以建立了一座空城和改造了一个片区著称(关于这方面的详情,请参阅我的另一篇文字《李克强的执政观》),并受到了提拔。所以,他的思路是:借助大型房地产项目和城市改造工程,倚重开发商,试图寻找一个都能赚钱的空间。即:政府卖地赚钱,开发商卖房子赚钱,两者只要能合作把房价炒高即可。最后留出一点利益来给拆迁的百姓,不让他们闹乱子。
这种模式由李克强参与创造,并在地方政府的探索下日臻成熟。现在,每一个城市都会打着再造新城的幌子,引进大型开发商建造大型城市综合体,将地皮价值炒高,高价卖出房子。当然,这有个前提,就是政府必须对其他地方的土地捂盘,让人们除了买炒高后的房子,没有办法到别的地方买廉价房子。
地方政府认为新总理的执政思路跳不出这个框框,只要李克强一提城市化和改善城区,地方政府随即可以用上述方法开始炒地皮,表面上满足新总理的“改革”冲动,但实际上还是继续炒地皮和分享土地盛宴。
在这样的背景下,房价在新旧政府交替未完成就开始上涨了。
新老交替后,李克强果然提出了要让人民安居,城市化改革要重质量等,这些口号都很符合之前地方政府的预期,他们早就料到新总理会这么干,于是在预期得到实现之后,房价继续冲高,并出现了失控的局面。
另外,所谓的国五条明显是一次政策失误,这次失误更多是延续了前任总理的方向错误,也进一步起到了证实作用,证明新政府的政策只不过是新瓶装旧酒。得到了信号的地方政府更加恣意妄为。
可以说,在新老交替的时候,都是地方政府扩权的最佳时机,所以,我们看到的情况就是地方政府肆无忌惮地对中央政策加以发挥,为自己谋福利。
与地方政府的肆无忌惮相比,中央政府此刻却出于半失控状态。其原因有几条:
第一,新人上台不久,还没有抓住足够的权柄。当然,他们可能永远抓不住足够的权柄,就像他们的前任一样。只是他们由于刚上台,更显得手忙脚乱。
第二,他们接受基础教育都是在文革期间,那是形成人世界观的时期,所以这两位新人一方面带着民族主义情绪,另一方面对搞运动很了解,而对于行政知识却有很大缺陷。
第三,这条在本文第二部分详细讨论,即中国政治制度本身的诸侯制问题越来越严重。
在状况失控的情况下,两位新人只能发挥他们自己的知识结构,从文革时期的经验出发,一方面搞党内整风,另一方面开展运动式的治理,以期震慑地方权力。
但这两方面都不足以震慑地方权力,因为整风和运动都只能对少数人进行打击,绝大多数人都是安全的,更何况地方官员联系千丝万缕,谁遭殃了其他人都会保护他。
另外,中央政权本身由于条条分割,各负责一摊,也无法统一。比如,一直抓意识形态的刘云山由于轻车熟路,恰好利用机会进行扩权,他利用两位大头目运动式的思路和民族主义倾向,开始了一系列的中国梦活动,成为了重庆唱红歌的全国版。
综上,这半年的中国政治基本上处于失控状态,中央的运动式思维,地方政府乘机扩权,部委也更加蛮横,让人们不知道将走向何方。
在讨论完这半年的情况之后,我们再放长视角,看一看形成这乱局的背后原因:中国的诸侯制政治。

中国社会是诸侯制,存在着多级诸侯和多重盘剥
人们曾普遍认为,中国是一个集权社会,而现在实行的制度也是中央集权式的。
集权制的最大特点是:官员由上级任命,下面无法把他选掉,他对上级的命令唯命是从,对下级则不理不睬。
但实际上,我们会发现,中国的官员并没有对上级唯命是从。除了一些重大问题之外,在处理日常事情时,他既不对上负责,也不对下负责,只对自己负责。更多的时候,他的利益是和上级的利益不一致的,是排他的。
比如,以上海市为例,最近几年房地产调控是热点,中央政府屡屡下发狠命令控房价,但效果一般,在上海,房价仍然涨得一塌糊涂。为什么?
答案是:作为一方诸侯,上海并没有去执行所谓控房价的命令。它只是装作去执行,而实际上则继续设法抬高房价。比如,当中央要求增加土地供应的时候,地方表面上附和,并看上去增加了土地供应,可增加的供应大都是商业房地产,而对于住宅建设则暗中减少供应,以达到维持房价的目的。
地方政府之所以不希望房价下跌,是因为他的地方政府收入大头要来自房地产。这个利益和上级并不一致,是排他的。
总结来说,所谓诸侯制,有如下几个特征:
1,不管是中央政府还是地方政府,都不是民选的,他们从理论上都拥有不受约束的权力。
2,地方政府和中央政府存在严重的利益冲突,却又保持着名义上的隶属关系。比如,上海市政府只在重大问题上表面服从于中央,在绝大多数问题上拥有自决权,甚至不惜与中央对着干。
3,当中央下放权力时,不是把权力给了民间,而是地方政府攫取了这部分下放的权力。
4,当中央试图收权的时候,地方政府会把丧失的权力转嫁给民间。
5,这样社会的政治互动不是在民间和政府之间互动,而是在两级(甚至多级)政府之间互动。
简单一点说,就是民间经济受到两方面的盘剥,这两方面都不受民间控制。
中国的情况还更加复杂,还在于:
1,中国的诸侯不只是两级,而是多级的,从中央,到省,再到区、市、县、乡,每一级都可以按照小暴君的方式行事。即便违背了中央的旨意,由于地方保护主义,受到惩罚的可能性也很小。
2,中国不止拥有地方政府这样横着的诸侯,还有各个部委这样竖着的诸侯。每一个部委也都是一个小暴君,拥有着不受制约的权力。
比如,工业和信息化部(简称工信部)就是一个排他性的诸侯,工信部的一把手只是部级干部,从表面上看低于总理、副总理等中央领导。但在对通信产业的管理上,工信部的领导却具有着绝对权威。
从理论上,总理、副总理和其他一些部门有权力插手通信产业政策制定,但在实践上由于知识和信息的隔膜,这些人却没有能力插手这个行业。所以,到最后的情况就是:虽然国务院有资格制定通信产业政策,但实际上政策却被工信部的内部人垄断了。
工信部内部垄断权力的结果,就是滋生出强大的利益群体。如当年工信部(及其前身信息产业部)力推的TD标准,就是因为有一群内部企业可以通过政策瓜分大量的扶持资金,并希望通过政策优势在商业上获得成功。他们绑架产业的结果,是使得中国的通信产业一直处于不开放和落后的状态。
而最近,他们又忽悠着新总理做了批示,开始对TD LTE押下了重大赌注,其方法也是如出一辙,最后一定是对关系企业和利益群体有利。
所以,中国的横向诸侯和纵向诸侯交叉在一起形成网状,留给中央政府的权力是非常有限的,不能称为一个完全的集权制国家。

诸侯制下的猫鼠博弈
在诸侯制下,中央和地方的博弈由来已久。
文革时期,毛感觉到了诸侯的制约,试图通过群众运动的方式来打破它,这与现在新王的感觉是一样的,新王也试图通过一定的运动(但不要到文革那么大)来打破这种束缚。但从目前的情况来看,根本不可能做到。
在诸侯制下,还有一个奇怪的现象:中央和诸侯这两极中,任何一极想搞改革,都会受到另一极的制约。
比如,如果诸侯(比如广东省)想改革,那么中央政府会担心局面更加失控而加以否决,中央政府希望做自己能够控制的改革,而不是走向更加失控。
而如果中央想搞改革,而由于诸侯的千差万别,利益各不相同,它的改革措施会被各级诸侯一一化解,换成对它们有利的内容。
当两极诸侯缠斗激烈的时候,他们的扩权冲动就只能向民间开刀。比较常见向民间开刀的做法表现在经济上,中央扶持央企,诸侯扶持地方国企,部委还会扶持与自己密切相关的行业企业,他们设置了一道道障碍不让民营资本进入。
当中央假装改革,要求向民营资本放权的时候,诸侯会乘机向前冲一冲,把利润拿走,避免流落民间。而中央想把权力回收一点的时候,诸侯们首先保证自己的关系企业不受损失,结果中央的收权会引起下面民企叫苦连天。
从前王和前总理时期,诸侯们就用这样的办法把他们弄得里外不是人。前总理呼吁改革的时候,诸侯连动都不动,人们于是认为他是在作秀。前总理要求中央放权的时候,诸侯们乘机坐大,更加不听话了。前总理试图加强控制力,避免地方诸侯将经济过度透支,诸侯们就想尽一切办法来骗他,糊弄了事。
比如,当年前总理要做教育改革,在诸侯们的参与下,教育改革变成了撒钱改革,即中央政府做的只是增加经费,达到4%,至于经费怎么花,都是诸侯们说了算,于是关系企业大发财,清华的博士生导师都成了身价上亿的生意人,而打工子弟仍然上不了学。
在这样的制度下,做任何改革都变得非常艰难了。

改革是否还有可能?
之所以形成诸侯制,主要的原因在于中央和诸侯这两个级别的官员都不需要对下负责。
他们都不是民选的,都不用去听民众的呼声,民众谁敢对抗他们,诸侯们甚至可以让对抗者消失而不受到惩罚。
正是由于有了这样一个永久的弱势群体,才能让中央和诸侯的博弈保持平衡,因为它们博弈中吃亏的一方可以从这个永恒的弱势群体身上找平衡,多拿一些。
当民众叫得厉害的时候,中央和诸侯都想迫使对方向民众让出一定的利益,而自己却并不想出让。比较典型的是1994年的税改,朱相的改革措施是逼迫诸侯把一部分税收利益让给中央,由于诸侯暂时吃了亏,就开始炒地皮,从民间经济手中多抽一些血。中央由于在前面沾了便宜,到这时看地方政府的抽血行为,也不好说什么,只能睁一只眼闭一只眼。
当人们还在指望1980年代的理想,希望毕其功于一役的改革时,我却认为,已经不可能指望出现那样的改革了。
以后的改革大部分只是两极之间的博弈,与民间没有什么太大的关系。
但万一有一小部分真正的改革,可能出现在以下方面:
1,如果中央权力持续走弱,可能会在地方诸侯中出现一两处改革派。但目前地方诸侯的权力还没有足够强,尚需观望。
2,如果中央想做实质性的改革,必须绕过诸侯这个层次。比如,如果要做户籍改革,不能在诸侯层次上过多讨论,那样的话又会形成教育改革式的失败,把实质性内容换成皆大欢喜的饕餮盛宴。要实行户籍改革,必须由中央直接宣布任何限制户籍的行为不合法,把权力直接让渡给民间,让民间去和地方诸侯形成有效博弈。但我不认为目前的新人有这样的魄力。
所以,最大的可能性,还是继续在诸侯制的双头结构中颠簸,直到支撑不下去。

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