村镇卖地急 土地财政“下沉”

经济观察报 记者 杜涛

面对1000万元现金和50亩土地,张书记显然更喜欢后者,对他所管理的一个乡镇街道办来说,能变现又“卡”不走的土地最实惠。

土地指标,这是一个位于华东的省级政府对当地示范城镇所给予的奖励。

“奖励1000万现金,这笔钱下来会经历层层克扣,不知道到手还有多少,但是奖励50亩的土地指标,可以解决我们街道新农村建设的燃眉之急。”张书记算了一笔账,这几年街道所在的土地价格从一亩10万涨到20万、30万,最新的报价是一亩38.5万,而签约到2014年出让的土地已经看涨到有一亩40万,算下来,这50亩地可以卖到2000万。

去年张书记所在的街道收入大约3000万左右,但是因为有600多名教师和100多名街道办编制,每年的财政收入基本都被吃掉了。张书记说,他们一个县区每年也就200亩的土地指标,一个街道多出这50亩,“那是非常非常非常地珍贵”,张书记连用了三个非常。

张书记的境遇在村镇一级的地方政府并不少见。

一位在基层乡镇工作的财政所人士告诉经济观察报,村镇两级的经济来源相比县这一层更少更窄,但许多任务还是压在了最基层的政府身上。相比上一级政府通过土地出让来增加政府公共收入,以及转让土地来融资,村镇这一级只是被动的土地财政,通过出让土地获得一定的资金。

“村、乡镇的财力紧张,当村以及乡镇可以出让土地并且能够动用土地出让收益的时候,完全有可能转化成村镇版的‘土地财政’。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对经济观察报表示。

卖地的烦恼

老杜是张书记那个街道驻地村的支书,最近他正在为村里的房地产公司烦心。“新农村建设请农民上楼,这一次要拆迁35户,总共需要资金1200万,可是土地卖给开发商只能卖600万,还有600万的缺口。”老杜告诉经济观察报,当初镇上将拆迁任务下发到村里时,怕没人要农村的土地,村里成立了房地产公司,就是准备托底,承担债务的。

当初村里的土地是走程序将集体土地变为国有,之后在区里的土地交易中心通过招拍挂,出让给开发商。但这只是开始,新农村建设之后是新型城镇化,老杜希望两者能够衔接起来,不要让前面的资金和工作都白费了。

老杜说,现在他只能按照缺口的资金再次去卖地,获得资金去盖楼,但是土地指标总是有数的。他也知道有到头的那一天,可是也没办法,现在任务压到他们村委里,“晚上还要开党员会,要求党员响应号召,不要给拆迁规划制造麻烦。”

而和张书记他们同一个区的另一个街道,由于是区政府驻地的原因,从新农村建设开始之后,一直很享福。“现在政府在拆迁的时候吃的都是土地价格差,先规划土地,通过招拍挂将土地出让,然后利用开发商的资金让街道去拆迁,而给原住房价格和开发商给街道价格之间的差额就被街道吃掉了。”区政府驻地街道的一位工作人员说,这几年这部分资金在他们街道中占有的份额越来越大。

张书记没这么好的运气,他说,街道驻地的土地还可以卖出点价格来,而稍微远一些的土地,一亩10万都不会有人要,未来资金压力非常大,现在只能是走一步算一步了,“街道没有资金来源,上面又没有资金拨入,只能卖地。我们也想吃土地的差额,但是本来土地的价格卖不上去,又要让农民稳定,所以资金的缺口是一直在不断扩大。”

张书记所在的街道现在还有一半以上的村子每年收入在3万元以下,在他看来,未来这些村搬出来,土地却卖不出去的话,这笔收入如何弥补,钱从哪来,他现在也不知道,未来肯定还要举债。

对于资金的压力,老杜和张书记都表示,都想过去上面要钱,但是前提是上面要有钱,现在的区县也够穷的。“去市里要钱,那要区长或者副区长出马才可以。”老杜说,这是一定要做的工作,但要到多少得看公关了,现在他能做的也就是尽量把村里的土地“装”在房地产公司里,用这个架子去融资举债。

土地财政下沉

老杜这辈子一直在农村,当了接近10年的村支书。他告诉记者,他认为现在要解决村镇两级财政问题,要资金,要政策,还要发展。但是别以为老杜嘴里的发展会是经济发展、企业发展,他说,发展就是要增加土地指标。

有了土地指标,就能获得土地出让收入,这笔收入在中国地方政府财政运行中扮演着重要角色,在东部沿海地区的市、县、乡镇,以及全国各地其他大、中、小城市表现得特别突出,以致人们把地方政府财政称之为“土地财政”。

随着商品房价格的不断上涨,土地出让总收入也迅速水涨船高。2007年至2012年,这六年是中国土地资产化最为迅猛的年代,全国土地出让收入总额高达12.8万亿元,年均超过2万亿元。

2006年,土地出让金收入仅占全国财政收入的19.81%,地方财政收入的41.94%;2010年,土地出让金占全国财政收入和地方财政收入的比重分别迅速上升到35.03%和71.68%。

但从2011年开始,因为房地产市场萎缩导致土地交易量价齐跌,雪上加霜的是土地出让金的回收越来越难。土地出让整体收入的下降又影响到了政府进一步土地收购和储备的进度,一线城市的地方政府土地买卖循环变得很不顺畅。

中国指数研究院公布的数据显示,2012年上半年全国300个城市土地出让金排行中,上海从第一宝座跌落至第九名,只完成了184.2亿元,是2011年同期的四成。北京则无缘前十,比2011年同期下降56%。

但在基层政府,“土地财政”似乎才刚刚苏醒过来。对于土地指标,处于基层的老杜和张书记都是非常地热切,张书记告诉经济观察报,一个县区每年也就200亩的土地指标,现在农民不交农业税了,每年只交个医疗保险和养老保险,他们也没有别的办法来筹资,土地指标现在是“非常非常非常地珍贵”。

张书记说,未来土地流转是解决村镇两级财政的唯一途径,他算了一笔账,现在农民种地,刨去各种成本,每年每亩也就能赚1000元,而未来农业现代化、规模化将是一个趋势,将土地集中起来承包出去,才能产生更大的效益。

同时他还给记者讲了青岛胶州一个农村的例子,那个村大约有1600户农民,3000亩土地。将土地全部承包出去,价格为1000万元,而村里将其中的600万元用于村民的福利,而另外400万元作为公费,每年的结余都会不断的积累下来。村里的60岁以上的老人每年都会有1万元的补助,村里的农民在社会保障方面也做得非常好。

杨志勇认为,不管村镇“土地财政”的模式如何设计,关键是要一步一步来进行,量力而为。“超前操作肯定会给村镇造成债务,这些债务若是化解不及时,肯定会演变成财政问题”。

不过,仍有超前者。张书记所在区政府驻地的街道办事处的一位人员笑着说,现在指标对于他们已经没有什么意义了,“其他街道都把土地和指标恨不得放到保险柜里锁着,我们这儿土地都快卖干净了,指标还有什么用。”

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