郑永年:解读新加坡模式

  开场白:

  中国能不能学新加坡?一直以来,中国领导层从邓小平开始就对新加坡经验非常重视。邓小平在1992年南巡讲话中特意强调学习新加坡,学习他们的经济发展经验和社会治理经验。

  总体来说,中国前期是学习经济社会发展经验,现在对新加坡的政治发展经验,尤其是执政党的经验也深感兴趣。改革开放以来,中国向各国学习,在这个过程中,对新加坡经验的重视不是其他国家所能及的。

  大国对错误的消化能力强,犯一个两个错误不要紧;但小国,如果有一个重大的政策失误,也许整个国家就完蛋了。

  不能用国家的大小判断能不能学习

  中国领导层倡导学新加坡不仅希望学新加坡的具体经验,而且更重要的是学新加坡的改革进取精神。

  作为一个没有任何资源、建国不到半个世纪的小国,新加坡完成了从第三世界到第一世界的大转型。新加坡从前是亚洲“四小龙”一员,现在其模式似乎已经脱离了“四小龙”。在新加坡,华人占了绝对多数,基本上是个华人国家。这一点似乎表明新加坡经验较之其他国家,对中国更具相关性。

  自邓小平南巡讲话之后,中国各级政府派遣了无数代表团去新加坡学习和进修。人们不时会听到有中国地方官员问新加坡能不能学。有官员说新加坡太小,不能学;有的说新加坡好是好,但不能学,如果学,最多在市政管理方面。很多地方官员不知道如何学新加坡。对他们来说,学就是“复制”、“描红”。说新加坡很小,不能学。他们的理解是不能“复制”和“描红”。实际上这并不确切。世界上,很多管治不好的国家都是小国,很多失败国家也都是小国。小国不一定就好治理。同样,大国不一定难治理。大国对错误的消化能力强,犯一个两个错误不要紧;但小国,如果有一个重大的政策失误,也许整个国家就完蛋了。用国家的大小来判断能不能学,毫无道理。

  一般说,权力集中就要腐败,但这并没有发生在新加坡一方面是权力集中,另一方面是权力的清廉。

  权威主义体系使权力有效集中

  我觉得很多人对新加坡的理解局限于一些具体经验,例如“公积金制度”、“住房制度”、“工业园区”、“淡马锡”、“金融监控制度”等。很少有人谈论新加坡的政治制度。不理解其政治制度,就很难理解这些具体制度从何而来。

  人们一般把新加坡称之为权威主义体系,权力很集中。权力集中本身是中性词,并不是一个价值判断,不能衡量一个政治制度的好坏。民主国家的权力也是集中的。美国是典型的民主国家,但其总统具有至高无上的权力,被很多美国学者称为帝王般的权力。

  就权力集中来说,有三个问题可提。一是权力以什么方式集中;二是权力集中如何维持;三是权力集中的目标。和其他国家比较,新加坡权力是相当集中的,尽管新加坡有很多反对党。

  很少有现存社会科学理论能够解释新加坡现象,一方面是权力集中,另一方面是权力的清廉。在新加坡,权力集中意味着能把政策、计划推行下去。在新加坡,掌权者没有浪费任何权力,权力是用来做事情的,推动着新加坡从第三世界发展到第一世界的转型。

  在西方发达国家,最优秀的人都去经商。新加坡要让这些最优秀的人来从政。人才来自于社会各个方面。

  政党融于社会是社会的精英部分

  权力集中能做好很多事情,关键是怎么集中,集中后干什么。在这些方面,新加坡有三点经验值得参考:政党怎么组织权力?怎么维持权力?怎么有效地使用权力?

  要有效集中权力、维持权力和使用权力,并不是一件很容易的事情。权力要有载体,有组织结构。新加坡的人民行动党是个精英党。党员分干部党员和普通党员。普通党员不多,干部党员更少。政党是隐性的、融于社会的,是政治领域的“看不见的手”。政党必须是社会的一部分,是社会的精英部分,这是列宁主义政党的要点。政治人物来自民间。如果政党变成了脱离社会的自成一体的既得利益集团,那么这个政党就会处于危机之中。

  新加坡尽管是一党独大执政,但政治体系是向社会开放的。从建国开始,新加坡的领导人就意识到,在一个没有任何资源的国家,政治人才是国家生存、发展和提升的关键。在西方发达国家,最优秀的人都去经商。新加坡要让这些最优秀的人从政。因此,执政党很重要的一个功能就是扮演“伯乐相马”中的“伯乐”,在全社会寻找优秀人才。

  在新加坡,政府公务员是内部选拔的,但其政治精英,很多是社会为执政党培养的。在上世纪70年代,人民行动党吸收了后来成为总理的吴作栋和副总理的陈庆炎 。在20世纪80年代和90年代,又吸收了现在的总理李显龙和前副总理黄根成等精英人才。这些领袖人物在成为执政党领导人之前,都是社会精英人才。

  执政党吸收社会培养的人才,意义深远。第一,执政党干部来自社会,使得其能够和社会维持有机联系。这样的人才来自社会各个方面,能够更好地了解社会的需要,更好地表达和代表社会各方面利益。更重要的是,这些人来自社会,社会对他们的认同度高,他们入党之后,就强化了执政党的合法性。这是执政党保存权力不变质的一个有效方法。第二,减少腐败。这些人本来就有很好的经济基础,腐败的可能性大大减低。他们进入执政党,担任公职,并非是为了经济利益,而是为社会服务。在很多国家,包括民主国家,担任公职的人经常出现“寻租”现象。但在新加坡,这种情况很少见。第三,培养的成本很低。社会培养干部无疑大大减少了培养成本。

  新加坡的一些官员在从政前,都是对政府持批评态度的。但是执政党很开放,政府需要的是具有建设性批评的人。

  一党长期执政的挑战是如何随时更新人才和政策

  在西方多党制政府,政府政策很容易转型。政党轮换,使得执政党不用背其他执政党的包袱。如何随时更新自己的人才和政策,这是一党长期执政的挑战。这就需要依靠党跟社会结合,体察社会,吸收社会精英。

  新加坡是一个很小的城市国家。人民行动党议员都要定期和选民直接见面,讨论他们所关心的问题。

  新加坡把民主和一党独大执政制度很好地结合起来。西方人说新加坡是非自由的民主,但名称并不重要,关键是民主要能够产生一个好且有效的政府。在西方国家,民主政治能够有效运作,这获益于民主化之前的基本国家制度建设,也获益于较高的社会经济发展水平。

  应当强调的是,任何政治制度都有可能出现一个好政府。新加坡用民主制度来保证好政府。执政党必须通过五年一次的“大考”,即大选。因为有很多反对党存在,尽管他们很小,但也构成竞争压力。反对党本身对执政党没有什么实质性的制约,在国会里只有少数几个名额。但如果人民不满意执政党,原则上在大选时是可以支持反对党的。因此,执政党始终有压力。

  同时,要保障真正的人才被录用。政府需要的是建设性人才。执政党最不喜欢光会讲好话的庸人。你有能力,有业绩,有建设性意见,党都可以把你吸纳进来。如何保持政权的开放性,代表社会利益,这是执政党要解决的问题,否则执政党本身就会演变成既得利益集团。

  执政党要代表人民利益。新加坡政府的立国精神是民本主义,地地道道的中国传统精神。政府在“亲商”和“亲民”之间找到了一个平衡点。“亲商”就是重视资本的作用。要发展就要重视资本,重视商人和企业家的作用。没有企业家、没有资本,发展就谈不上。在西方没有“亲商”这个概念。西方的发展是商人主导的。前面说过,新加坡的发展从一开始就是政治人才主导。这就提出了政府要“亲商”的问题。政府要为商人和资本提供一个有利的环境,让他们发挥很大的作用,推动经济和社会发展。新加坡的工业园区就是在这样的背景下出现的。多年来,新加坡政府在吸收外资方面花费了很大精力。如果没有政府的“亲商”政策导向,新加坡不会有今天的成就。

  但是,“亲商”和发展本身不是目的,目的是“亲民”。前者是工具,后者是目的。新加坡政府在提供基本政府服务方面是很多民主国家所不能相比的。“亲商”为服务型政府提供了经济基础。很少有政府像新加坡政府那样能够解决普通人民的居住问题。新加坡的大多数人都居住在政府住房,中产阶级也是。住房政策是新加坡非常重要的立国政策。建国以来,政府围绕着住房这个平台出台了一系列建设和谐社会的政策,包括社区、医疗卫生、公共安全、环保和教育等等。这里尤其要提一下新加坡政府处理经济危机的方式。每次经济危机到来时,政府必须考虑到资方和工人的利益,在两者之间作一平衡。一方面要帮助资方度过危机,否则工人的就业就会发生问题。另一方面政府也不遗余力地帮助工人。政府不会毫无目标地给穷人发钱,而是提供各种再就业培训和就业机会。

  选拔是中国传统的东西,而选举是西方的。新加坡能够把两者结合得很好。

  “选拔”和“选举”结合,民主的本质是竞争

  政治可以集中,权力可以集中,但必须保证这些掌权人是社会上最优秀的人。在民主政治中,对新加坡执政党最有效的制约并不是反对党,而是社会,也就是人民。

  也有人说,只有多党竞争,选民才会有理性的选择。但这个假定可能并不符合事实。假如两个候选人,都是“烂苹果”,那么选哪个都无所谓。在很多年里,西方就有这种倾向,几个候选人都差不多,或者大家都认为这些都是“烂苹果”,所以投票率就会比较低。根据我的观察,新加坡的体制有一个好处,就是将“选拔”和“选举”结合起来。人民行动党要保证,先要选拔出几个“好苹果”,再让老百姓投票来选举。选拔是中国传统的东西,而选举是西方的。新加坡能够把两者结合得很好。

  民主的本质是竞争,而不是政党的数量。党内竞争就是选拔,特别是一党执政制度,党内竞争就变得非常重要。像日本的自民党,党内的精英妥协就是精英的制度性竞争。当然,最理想的是党内投票。美国的民主党和共和党的候选人,也是党内各种势力竞争的结果,最后让老百姓去投票选择。英国的政党候选人的提名更是通过了变相的“选拔”制度。

  保证候选人的品质、才能,老百姓投票才有意义。这点新加坡做得很好。议员要选举产生。

  民主不一定是反对声音越大越好,关键是竞争,反对不一定是在外部,在内部也可以。新加坡的政治变革现在也很快,主要是有了更多的民主,反对党在国会内的比例在提高。

  新加坡不讲意识形态,只讲共享价值。它把文化与宪政制度结合,是亚洲第二个把东西方文明结合得最好的国家。

  强人政治,把理念转化为制度

  如果美国没有华盛顿,会不会尝试君主制?这是人们经常提出的一个问题。国父非常重要,李光耀就扮演了这样一个角色。新加坡是把西方的民主宪政跟华人文化传统结合得非常好的一个典型。

  一个普遍的现象是,在强人政治下,往往没有政治竞争,接班人指定就可以了。李光耀也是政治强人。不一样的是,他能把自己的世界观、政策,转换成一套制度,将执政党的建设、反腐败制度都建立起来了。李光耀学法律 ,他知道要长治久安,一定要把理念转化成为制度。

  新加坡不讲意识形态,只讲共享价值。它把自己的文化,与宪政制度结合,是亚洲第二个把东西方文明结合得最好的国家。我认为,日本是第一个把自己的传统文化和西方政治民主结合得最好的国家。新加坡领导人通过自己的努力也走出了具有自身特色的一条政治道路。制度移植在新加坡没有发生,所发生的是制度创新。

  美国的制度已经经历了两百多年了,已经生根了。在亚洲、非洲、拉丁美洲,很多民主政体的运作很有问题,成了社会不稳定的根源。本来民主的精神就是相互妥协,但这些国家往往相互攻击。在亚洲,很多国家实行民主已经有很多年,但政局还是那么乱,社会经济也不发达。新加坡避免了很多发展中民主国家所走过的弯路。制度创新在这个过程中扮演了很大的作用。现在新加坡也提出了“后李光耀时代”。我自己的判断是,在“后李光耀时代”,李光耀时代所确立的制度正是确保这个制度延续性的制度保障,同时包含着巨大的制度创新精神。

  中国可以进行分领域的开放,如教育、科研、社会和经济领域,这些领域应当大力开放给社会人才、真正的社会精英。

  新加坡模式对中国的借鉴

  对现在的中国来说,改革的关键是确立改革的主体。新加坡为什么能成功?最主要的就是思想和权威。李光耀能把他的想法变成制度。

  在确立权威方面,中国可以从新加坡学到很多。如果中国共产党真正能把党内精英和社会精英聚合在一起,也可以做到这一点。中国传统是最强调选拔的,但现在常常出现逆向淘汰。之所以产生逆向淘汰,主要是因为正式的竞争机制没有确立好。

  在新加坡,竞争出来的都是社会认同度比较高的人。要吸引真正的人才,执政党必须向社会开放。考虑到中国的特殊情况,中国可以进行分领域的开放。在一些敏感的领域,例如和政治与安全相关的领域很难开放,开放了以后也会出现问题。但在另外一些并不那么敏感的领域如教育、科研、社会和经济领域,应当大力开放给真正的社会精英。

  要强调的是,如果要吸引真正的人才,中国必须改变整个社会泛行政化的做法。在新加坡,行政级别仅仅限于政府领域,很多领域是没有行政界别的。银行(行情 专区)、政府企业、学校和研究机构等这些在中国具备行政级别的机构在新加坡都没有行政级别。有了行政级别,这些职位就有了政治性,而政治性往往阻碍人才的使用。把人才和行政级别联系起来,不是使用人才,而是浪费人才。

  从人才方面来说,在新加坡分成两个领域,一是政治人才,二是专业人才。新加坡文明的水平是因为专业人才而得到提升,而政治人物则为专业人才提供一个理想环境。自上而下、自下而上的民主一定要结合起来。另外,司法要有自治性。所有国家的司法体系,甚至连美国,总统通过对法官的任命,政治对司法也有一定影响。但是,不要去干预司法的自治性。社会有自己的判断能力。如果法官律师与政治扯不清,就得不到社会的信任。

  中国的政治发展,和改革开放之前比较,进步了很多。横向比较也一样。党的执政能力是将整个国家整合起来的力量。改革是各种力量互动的结果。党不能和其他力量隔离开。改革开放以来,执政党呈现出开放性。中国只能在这个结构之下寻求民主化的途径。

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