嘉兴新土改试验

经济观察报 记者 种昂

在“人口红利”消失之际,中国政府正酝酿着释放“土地红利”。

2013年4月,新任国土部部长姜大明在第一次部长会议上就将土地流转列入第一要务。同时,作为国土部确定的8个地级市试点之一,嘉兴市《土地整治规划》通过了国土部的评审,即将进入实施阶段。

从2008年开始,嘉兴率先在13个乡镇试点土地流转,“两分两换”的改革路径被冠以“嘉兴模式”受到诸多省市的效仿。

如果说5年前嘉兴的“土改”只是局部试点,如今这一模式得到了国土部的认可,即将在更大范围内得到推广。根据这一规划,嘉兴将在全市加大土地整治的力度,在有条件的乡镇按照“整村推进”“整镇推进”的方式加快实施土地流转。

然而,“人—地”是最为核心的社会关系,牵一发而动全身。土地的集中耕种、人员的集中安置,以及由此推动的城镇化,必然涉及就业、社保、医疗和户籍等诸多领域政策的调整,进而打破工农业之间、城乡之间的现有均衡。

地从哪里来

“没有嘉兴的改革,合作社生产规模不可能有今天这么大。”面对眼前这一片片水塘,卫祥水产养殖专业合作社社长张卫祥(以下简称“卫祥合作社”)回忆道,流转土地曾是合作社扩大规模的最大障碍。

从1994年开始,张卫祥就在嘉兴庄史村养殖对虾。最初他的养殖规模只有二三十亩,如今卫祥合作社已有850亩土地,成为村里第一土地流转大户。

张卫祥清楚地记得,2000年他只能承包到50亩土地,那时政府实行了费改税,农民种田的负担降低、积极性较高,磨破了嘴皮也无法劝说村民将土地外包。

那时,庄史村部分农户开始种植茭白,每亩每年收益可达4000多元。可当村民一哄而上时,茭白价格暴跌,每亩仅有七八百元,比种粮收入还低。小生产与大市场难以对接,随着种田与打工的收入差距迅速拉大,越来越多的农户干脆放弃种田,到邻近的杭州、苏州或上海打工。

2008年,张卫祥经营的合作社养殖规模达到了100亩,可土地仍是合作社发展的瓶颈。“村里只剩下老人孩子,土地产值很低,可留守的老人们担心土地流转后无法收回而不愿意出租。”张卫祥说。

浙江自古有“七山二水一分田”之说,这一分田即指嘉兴。浙江大多数地区为贫瘠的山区,只有嘉兴一带处于平原,土地肥沃,自古就是“鱼米之乡”“丝绸之乡”。

为了释放土地潜藏的价值,2008年4月,浙江省委、省政府将嘉兴市定为全省统筹城乡综合配套改革试点地区,在13个乡镇集中探索土地流转的新模式。从1983年至此,嘉兴延续25年的家庭联产承包制被突破,张卫祥成为了这一试点的受益者。

庄史村是嘉兴南湖区最大的行政村,耕地面积9309亩,人口数量4750人,人均只有不到两亩地。张卫祥世居于此,家有13亩耕地。

在此次变革中,庄史村实现了整村土地流转。像其他村民一样,张家的土地首先通过协议的方式流转给嘉兴市绿桥农业投资开发有限公司(以下简称“绿桥公司”),投资者从该公司处流入所需土地。绿桥公司是嘉兴南湖区的一家国资公司,为配合农业招商引资而成立,作为土地流转的中介平台。

在张卫祥将自家土地流出的同时,2010年,他的养殖合作社向绿桥公司一次性流转入500亩连片土地。

“以前,土地流转的阻力来自两个方面:一是农民担心收益是否有保障;二是土地到期能否收回。”张卫祥认为,由绿桥出面与农户签约,二者实际上是由当地政府作担保。农户的顾虑打消了,流转的难度也降低了。

根据土地流转协议,农民可从每亩土地流转中获得800斤的稻谷折价款,约合1000元,以后每年递增50元。流转合同到期日是2028年,届时每亩流转费用高达近两千元。

嘉兴南湖区农经局副局长沈海燕介绍道,通过土地流转试点,农民的收益有递增的保障,富余出的劳力还能进城打工。前来投资的企业普遍选取水产养殖、种植经济作物等高附加值的经营方式,因为再种粮恐怕连流转费都不够。

根据嘉兴市政府的统计,截至目前,嘉兴参加土地流转的农户已达到41942户,流转承包面积21万亩,签约农业项目117个,签约投资额10亿元。通过土地流转试点,嘉兴市农民人均收入已达1.86万元,其中8成来自非农业收入,连续9年在浙江省排名第一。嘉兴城乡居民收入比为1:1.91,而全国这一数字为1:3.1。

不过,作为整个浙江省的农业基地,为了保障粮食安全,当地政府规划出了粮食功能区,规定区内耕地每年必须保证种植一季水稻。但这一区域土地流转的主体绝大多数是当地的农户。

人往哪里走

“嘉兴的农村改革是以土地流转作为起点。”嘉兴市农业经济局副调研员陈桂林说道,土地关系的变化勾连着诸多方面,政府一直在统筹考虑,变革中地从哪里来、人往哪里走、钱从哪里筹,牵一发而动全身。最终嘉兴确定了“两分两换”的改革模式。

所谓“两分两换”,即宅基地和承包地分开,搬迁与土地流转分开,在依法、自愿的基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。

目前,嘉兴市60多万户农户,现分布于855个行政村、1.7万个自然村。嘉兴市农办负责土地流转的邓建华处长指出,散落分布的现状使得政府公共服务难以惠及每个村落。同时,环境治理难、资源利用效率低以及维护成本高等问题十分突出。仅公路通村达户一项就占地40万亩,造成了极大的浪费。

按照政府规划,未来嘉兴乡镇将从原有的147个缩减至44个,每个乡镇按照“1+X”布局,建成309个中心社区,以便政府集中资源按城市标准配套服务。而庄史村也面临向新建社区——向阳新村集中搬迁,李田远一家即是刚刚搬进社区的农户。

李田远在庄史村的宅基地不到1亩,经评估价值12万元。按照政策,他可以选择在中心社区或者其他乡镇、城区进行置换、自建公寓房;可以只拿一套或两套房子,余下面积拿镇里统一建造的标准厂房;也可以选择货币安置。最终,他选择了向阳新村两套80多平米的楼房。

向阳新村占地约200亩,主要集聚对象即是庄史村及周边村民。目前社区已建有自来水、有线电视、幼儿园、文体活动室、医疗卫生室、警务室和超市等公共服务配套设施。

对于宅基地与社区房产的区别,李田远体会到,原来农村宅基地无法买卖,而中心社区房产可租可售(只能出售给同社区村民),有了交易的可能,房产就有了市场价值。

根据嘉兴市统计数据显示,嘉兴市农村建设用地节地率均超30%,每年节地1万多亩。按公寓房安置测算,通过宅基地置换,每个农户平均资产将由15万元增加到60万元。

不过,“两分两换”模式的试点是以政府巨额财政投入作为保证的。根据测算,嘉兴市土地改革中每搬迁一户,政府就要支付高达三四十万元的直接和间接投入。仅2010年嘉兴这一试点投资就达86.66亿元,筹集各类社会资金18066万元。

为了平衡巨额财政投入,嘉兴采取了“耕地占补平衡”、将复垦的耕地指标置换为商业或工业用地的模式。

以南湖区余新镇为例,五个村4000多农户的宅基地置换后多出3000多亩用地指标。乡镇政府总投资约为10多亿元,如果按照嘉兴目前工业用地50万每亩、商业用地200多万的价格计算,政府出让七八百亩土地商用地指标,即可实现收支平衡。这也成为嘉兴模式可堪复制的关键——宅基地复垦所节约的土地价格须高于每户拆迁成本,否则政府就会陷入巨大的财政黑洞。

“应该看到,对农村投入、改善农民生活条件本来就是政府必须做的。而土地流转改革将会大大节约政府未来的执政成本,为城市发展留下空间。”嘉兴市农业经济局副调研员陈桂林说。

棘手难题

土地流转集中改变了分散的农业生产方式,机械化设施与现代化技术的运用,不仅将大幅提高农业产值,还会节余出大量的劳力。而“人”的过剩、涌入城镇,则关乎就业、社保、医疗、户籍、教育和住房等配套改革,这将打破工农业、城乡间的现有均衡。

正如前任嘉兴市委书记陈德荣所说,“两分两换”不是简单的拆旧房建新房,而是推进新型工业化、新型城市化和农业农村现代化的基础性工程,破解了城乡之间的二元制度,实现了农业生产规模化、土地利用集约化,加速了城镇化、工业化进程。

嘉兴尝试“两分两换”的同时,2009年开始对户籍制度进行配套改革,取消农业户口和非农户口的性质划分,代之以有地居民和无地居民。当农民自愿放弃农村土地承包权后,可与市民享受同等的医疗、养老等保障制度。

2010年,嘉兴土改探索得到了国土部的认可,被确定为8个地级市试点之一,共同编制《嘉兴市土地整治规划(2011-2020年)》。2013年4月,国土部通过了这一规划的评审。

根据上述规划,未来五年嘉兴计划在人均年收入1万元左右、农民集聚意愿在80%以上的乡镇按照“整村推进”的方式加快实施,经济特别发达、社会基础特别良好的地区可“整镇推进”。

不过,当地一位有着多年农业工作经验的官员认为,嘉兴探索土地改革已有5年,很多浅层问题都已经解决,随着改革逐渐进入深水区,难免要触及敏感区域。

1998年,中央政府承诺,家庭联产承包责任制30年不变,如今恰剩一半期限,投资者对于未来土地流转到期的顾虑随之增加;农村劳动力大量节余,政府又将如何安置就业;社区建成后,城乡间房屋产权界限能否突破,二元制的户籍制度壁垒可否消除等等,都是棘手的问题。

这位官员认为,深化改革既需要地方政府在个别制度上不断创新,更需要中央政府尽快从宏观层面进行顶层设计。

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