地方债面临偿还高峰 “吸金池”重压中国经济

经济观察报 记者 杜涛 胡蓉萍 张向东

2013年6月5日,本年度中央代发地方债第一期债券发布,分别是新疆、安徽、福建、甘肃四省,分三年期和五年期两种,总额度为422亿。

但是相比庞大的地方债务,这只是沧海一粟。

中国地方债务到底有多少?审计署只是在2011年底出具的审计报告中提及,截至2010年底,全国地方政府的相关债务达10.7万亿,其中融资平台公司的政府性债务余额为4.97万亿,占比46.38%。

最新的数据并没有出炉。但在今年5月20日,国家审计署副审计长董大胜估计,目前各级政府总债务规模在15万亿至 18万亿,而财政部原部长项怀诚此前估计的数字是超过20万亿元。

比总债务规模更让地方政府焦虑的,是2013年到期必须偿还的债务。

据经济观察报不完全统计,截至2010年底10.7万亿元全国地方政府相关债务中,约有11.37%需要在2013年偿还,合计1.2万亿;加上2010年共计1384亿的中央代发地方债,3年到期需要还本付息,合计1500亿;同时地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作,由于多是2年期限,很大一部分去年发行的项目也将迎来一波产品兑付洪峰。

考虑到政信合作品可能部分用于偿还旧债务,再加上最近三年平台债务扩张数据未明,两者相抵粗略估算,这是接近2万亿的还债压力!几乎占到地方政府2013年财政预算收入的两成,土地出让预算收入的一半。

数据谜团

“在中国,最有融资能力的就是政府。”一家国有银行地方分行行长告诉经济观察报,不管是中央国债还是地方政府的融资平台,政府的信用都是直接间接地在为这些资金做担保。

但到底地方政府融了多少资,欠了多少债,目前还没有专门的机构和标准来统计。一家国内券商人士表示,对2012 年末地方债务总额简单广义估算,主要是通过以下方法:

即2012 年末地方政府债务总额,等于2010 年末地方政府债务总额加上地方政府对银行债务即平台贷款的净变化,再加上城投债、中央代发地方债以及基建信托的净变化。

根据2010 年末审计署公布的地方政府债务分类,银行贷款和发行债券这两项的占比合计高达86%,而考虑到对上级财政的债务、对其他单位和个人借款难以找到公开数据,该券商人士假设这几项近年来余额不变,最终的结果是15万亿左右,与审计署今年透露的数据出入不大。

在上述国有银行地方分行行长看来,每年进入地方政府各种融资平台的银行贷款,基本是有据可查的,但各地的融资平台越来越多样化、隐蔽化,很多资金的来源和数量无从知道,负债规模也就难以统计,正是这部分藏在黑箱里的隐性债务,加剧了人们对地方债务风险的担忧。

其中,利用信托平台来融资正在成为2012年以来地方政府的新宠,这种游离于银行资产负债表以外的“影子资金”更是让监管机构难觅踪影。

中国信托业协会最新发布的数据显示,政信合作业务在一季度井喷,资金余额冲破6500亿元,达到近三年以来最高水平。截至今年一季度末,信托对政府主导的基础产业配置比例同比提高3.93个百分点,环比提高2.16个百分点。直接的政信合作业务一季度末余额为6548.14亿元,同比增长160.85%,环比增长30.56%,远远超过近几年平均两三千亿元的水平。

一位央行地方分行人士对经济观察报表示,去年他们行曾经想统计下所在区域的地方债务问题,银行的数据可以拿到,但是涉及财政以及政府类投资公司的数据,对方根本就没有给,所以也就无法统计出一个有效的债务数据。

超强的融资能力,正在日益成为地方领导的“主业”,甚至成为政绩考核的隐形风向标。一位东部省会城市金融办主任称,现在检验地方领导的能力,就是看能不能融资,能够融到多少资金,这点非常重要,有了资金才能去发展经济,搞民生工程,这样才能获得升迁渠道和名声。

不过,在银行人士看来,有能力不等于无风险。上述国有银行地方分行行长表示,对于地方政府的融资主要看两个方面,一是当地经济的发展速度;二是看地方政府主要领导的能力,特别是发展经济的能力。有的领导非常有思想、思路和魄力,这样的融资问题还是不大的,若是那种纯粹的政绩工程,而领导又没经济细胞,那么这类的融资将是非常危险的。

还债压力

地方政府的还债焦虑感,真实地反映在了年初的预算报告中。

浙江省2013年财政预算报告指出,“地方政府性债务进入还贷高峰期,一些市县财政资金调度的压力较大。”《关于吉林省2012年预算执行情况和2013年预算草案的报告》也提出,财政部代理发行地方政府债券和其他一些政府性债务陆续进入偿还高峰期,各级政府偿债压力较大;湖南省的预算草案则直接点出,“偿债压力很大,一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患,财政潜在风险不容忽视。”

在2013年各地的财政预算中,地方政府本级收入,加上税收返还和转移支付,合计11.5万亿左右,国有土地收入预算为3.3万亿元。而2013年要偿还的各种债务,保守估计将接近2万亿,约占当年财政预算收入的近两成,土地出让收入预算的一半多。

事实上,地方政府的财政预算收入,其支出结构基本上是刚性的。用一位北方省会城市财政局长的话来说,每年的地方政府本级收入刚够人员费用、办公支出等,想要发展只能依赖中央的转移支付,以及超收收入、土地出让金,然后就是举债。

他表示,教育、医疗卫生、保障房建设、农田水利建设等涉及民生投入的庞大资金需求,是全国大部分省市不得不面对的现实压力。比如教育,按照规定财政性教育经费支出占GDP比重必须达到4%,2012年的GDP为51.9万亿元,那么相应的财政支出将超过2万亿。

拿什么来偿还债务?上述东部省会城市金融办主任表示,主要就是几条路:出售国有资产、增加土地出让收入、利用财政资金担保融资以及借新还旧。

经济观察报了解到,目前,一些极度缺钱的县级融资平台也纷纷借道信托融资,其中不乏一些很小很穷的县,发信托融资动辄几亿元;同时,江浙一带的小额贷款公司、金融租赁公司正在积极帮助地方融资平台吸引来自境外的资金。

上述人行地方分行人士称,一般政府投资公司会通过一家外贸公司制造出虚假交易,将境外资金先转移到境内,再通过一系列操作手段转变成各类政府公司的融资来源。

该人士表示,目前地方融资平台发行的债券收益率一般是5%~8%,通常要低于银行贷款,但需要较为漫长和繁冗的审批过程,为了争取时间,地方政府需要更快捷的融资手段,虽然会在未来三五年支付更高的资金成本,但对于一届政府来说,时间已经够长了。“现在每一届地方政府都有经济发展压力,而产生的债务问题则基本很少关注,最终会留给下一届政府。”上述地方金融办主任说。

重压经济

资金正在大举流向地方政府,但无论从固定资产投资还是地方项目投资上看,似乎仍然波澜不惊。

2013年第一季度的数据显示,地方政府旗下的投资公司发售了2830亿元人民币债券,同比增长一倍多;与此同时,货币供应量也在增加,社会融资规模为6.16万亿元,比上年同期多2.27万亿元,其中当季人民币贷款增加2.76万亿元,同比多增2949亿元。

然而相比之下,一季度全国固定资产投资91319亿元,同比名义增长20.6%,增速比1-3月份回落0.3个百分点,其中工业投资增速回落0.4个百分点,按项目隶属关系,地方项目投资增速回落0.1个百分点。同样,中国的整体经济增长并没有按照人们预期那样强劲复苏,首季意外放缓至7.7%。

“当地方政府将资金拿去还债,而在投资和民生之间,政府会优先选择民生,所以对促进经济发展的投资缺少资金,所以偿还债务对于地方经济发展的压力是显而易见的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君教授表示。

监管部门正在有意识地纠正地方政府的大举融资行为。去年底,财政部联合发改委、央行、银监会发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,今年5月,银监会又出台《关于加强2013 年地方融资平台风险监管的指导意见》,要求各银行控制地方平台贷款总量,不得新增融资平台贷款规模。

“规定意在遏制地方政府的盲目投资冲动,降低金融风险,但也将导致地方政府资金链再度紧张,有可能出现回光返照般的效应,同时也牵一发而动全身,连锁反应到中小企业,让本就薄弱的实体经济再遭重压。”一位国务院发展研究中心研究员告诉经济观察报,最关键的问题是资金源头没有活水来。

上述对地方债务曾做过调研的国有银行地方分行行长讲了一个例子,融资平台公司在地方很多行业的产业链里基本是充当了资金来源的角色,它将资金投入到各种基建或者民生项目,采购中小企业的产品,此后中小企业又申请银行贷款。“当各种资金流转比较快的时候是没有任何问题的,但当集中偿还债务导致资金紧张时,拖欠债务的中小企业,首先会被银行抽贷。当贷款抽到最上面的政府融资平台时,对经济的影响就很大了,特别是中国现在的经济还是依靠投资和出口在拉动的时候。”上述行长称。

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