什么是政府权力的合法性来源?

杨支柱

茅于轼先生的“成就论”

最近茅于轼先生一则微博引起广泛的批评。茅先生说,“中共在中国执政的合法性不是来自选票,而是来自改革30多年的成功,以事实证明它具有管理一个国家的能力。和其他发展中国家比起来算是很好的,就经济而言绝对是第一。国际社会从来没有对中共的执政合法性有任何怀疑,还邀请中共参与全球管理。这个合法性绝非来自继承了毛泽东的统治。这一点绝不要看错了。”

但是批评往往过于诛心和断章取义,而且不得要领。

如果对茅于轼先生的文章、讲话了解比较多的话,就应该知道茅先生对于所谓三十年改革开放其实是抽象肯定多、具体否定多。茅先生不但对于收容遣送、土地垄断、金融垄断等做过很尖锐的批评,对于绝大多数公共知识分子因为自己生育意愿低而无视的强制计划生育和自己想分一杯羹而盼望的经济适用房制度也做出过很尖锐的批评。他甚至不惜冒被唾沫淹死的危险主张廉租房不能建私人厕所,因为建了私人厕所就轮不到真正需要廉租房的农民工和城市贫民了——这显然是中国大陆的事实。

如果对茅于轼先生的为人了解比较多的话,就不得不承认茅先生总体上是一个心胸开阔、为人谦和、生活清贫、爱思考、敢说话、有热情、有耐心的公共知识分子典范。他的安贫乐道和心平气和在我说认识的人中几乎无出其右。作为一个肉身凡胎他当然有怯懦的一面,但其学术勇气和道德勇气在今日中国的著名公共知识分子中即便不算一流的起码也是二流的。

我怀疑“中国政府的合法性来自经济成就和经济改革”一类的说法是近10年前茅先生对“胡温新政”充满幻想的时候说的,现在又被他的微博管理者翻出来重贴了;而不是在目前这个“山雨欲来风满楼”的时候说的。大约10年前茅先生曾发表过一篇网文《中国民主化的道路:已见曙光待见朝阳》,“中国政府的合法性来自经济成就和经济改革”的观点在这篇文章中已经呼之欲出了,这篇文章当时也曾受到很多人的批评。

我这样怀疑的理由有两条:第一,茅先生最近几年的言论是愈挫愈勇,大有豁出去了的架势,怎么突然又来个急转弯?第二,一个83岁的老人,经常到全国各地去演讲,又不习惯轻易拒绝来自朋友、学生的造访要求,他哪来的精力开设那么多经常更新的博客和微博?至于茅先生的微博管理员为什么要重贴茅先生10年前的这几段为官府辩护的话,我就不得而知了。或为保护,或为丑化;但以茅先生对年轻人和自己人的双重信任,他肯定相信是为了保护他。

茅先生的说法当然是错误的。如果政府的合法性来源于经济成就,那么1929-1933年世界经济危机期间美国和英国的政府都是非法的?叶利钦政府的合法性还不如斯大林政府?如果政府的合法性来源于制度改革,那么岂非拥有一个糟糕的经济制度或政治制度成了政府合法的前提?反而是拥有成熟市场体制和民主体制的国家永远跟合法无缘了?

完全不必讨论中国共产党执政几十年的功过如何,也可以看出茅先生那番话是错的。政府的合法性来源问题,也就是政府应该怎么产生才合法的问题,它跟政府产生以后执政中的是非功过毫不相干。

我感觉茅先生将容忍政府的统治和承认政府的合法性混为一谈了。中国大陆确实没有发生像利比亚、叙利亚那样的大规模反抗和流亡。由于中国政府的权力大到都深入公民裤裆了,中国人不得不跟政府打交道,其频率可能超过除朝鲜以外的任何国家。外国人、外国政府和国际组织也不得不跟中国政府打交道,这确实给人以承认中国政府合法性的印象。某些国际组织如联合国等吸纳中国为会员国并接受中国政府派代表的行为,更是明确地承认中国政府的合法性。但是一个政府的合法性归根结底是由本国人民赋予的,而非由国际社会赋予的,齐奥赛斯库政府和卡扎菲政府的命运很生动地证明了这一点。而本国民众跟政府打交道仅仅意味着暂时还能容忍,而不是对其合法性的承认。譬如中日战争期间沦陷区人民从汪伪政府领取良民证,能视为对汪伪政府合法性的承认吗?个人之间的关系也是如此。服从黑帮人物指示交保护费只是因为恐惧,购买赃物只是因为贪便宜,跟承认黑帮收取保护费或自己获取赃物的合法性毫不相干。

显然,对外开放可以增加国际社会的容忍度,经济成就可以增加国内百姓的容忍度,但是容忍不等于承认其合法性。如果容忍等于承认其合法性,那么一个政府无论多么暴虐,在它被推翻的前一天,就仍然可能是合法的。再往前走一小步就是成王败寇了:所有被推翻的政府在被推翻前都是合法政府,被推翻后才变得不合法。合法的标准低到如此程度,讨论合法性问题还有意义吗?

王东成先生说得好:“在现代,不来自人民同意的权力都没有合法性(不管它有什么成就和能力)。不过,人民对于并不来自他们同意的权力可以容忍于一时,并通过积极的努力(批判与建设)促成它的良性改变,使它被同意,具有合法性。这就是改良。”

茅先生显然是主张进行政治体制改革推动中国朝自由、民主的方向前进的。他似乎认为,只有承认政府的合法性,才有请愿、和谈与推动政府做出改变的前提。事实并非如此。不要说那些仅仅在舆论层面否定政府合法性的势力,就是辛亥革命,它显然不承认清政府的合法性,但这并不妨碍革命党人跟清政府通过和平谈判建立民国。

一个83人的老人,因为对暴力革命的恐惧(这种恐惧在中国大陆知识分子中是普遍的)而无视人民忍无可忍的可能性,然后逻辑上一跳跃,就把人民和国际社会暂时容忍政府的统治等同于承认政府的合法性了。

我并不认为茅先生这样说是存心拍政府马屁。即使他意识到了自己是拍马屁,恐怕也不是为了谋取私利,而是错误认为这样说能鼓励政府改革。他那并不宽敞的老房子和房子里简朴的装修、家具都在为他的人品作证。以他的能力和知名度,如果有心拍政府马屁谋取私利,他早就是大富翁了。

吴祚来先生的“反血统论”

像茅先生这样把政府的合法性标准降低到几乎完全无意义程度的,还大有人在。例如今天吴祚来先生发微博说,“许多官二代开始接班,使执政失去合法性,千百万先烈抛头颅洒热血,可不是为了你们这些官们二代三代当官做老爷世袭相传。”

这是典型的党内批评,是以承认党国过去的接班人选拔机制为前提的。这也是典型的反血统论,等于说不世袭就合法。薄熙来不合法,陈永贵就合法了?

五毛们动辄说美国有祖孙罗斯福、父子布什,印度有尼赫鲁妇女、甘地母子(英迪拉·甘地是尼赫鲁的女儿,拉吉夫·甘地为英迪拉·甘地的儿子)、菲律宾有阿基诺夫妇,跟朝鲜金氏三世彼此彼此;就是以这种反血统论为依据的。

血统论错误,不能证明反血统论正确。实际上反血统论也是一种血统论,两者的区别仅仅在于:前者是血统优惠论,后者是血统歧视论。遇罗克所批判的血统论就包含血统优惠论和血统歧视论两个方面,只是那时的歧视更厉害罢了。合法性的有无不在于接班的人是否来自官二代,而在于接班是否经过了被统治者的同意。

与血统论五十步笑百步的是出身论。以前中国大陆媒体所热炒的“复转军人进法院”、“舞女当法官”等风波,主流舆论貌似正义,实则具有浓厚的出身论倾向。复转军人为什么不能进法院,舞女为什么不能当法官?这不是出身歧视是什么?需要质疑的应该是这些人是否符合法官法规定的法官条件,他们成为法官是否经过了法定的程序,特别是是否通过了律师资格或司法资格考试,而不是他们的出身。

政府权力合法性的来源

政府权力的合法性来源是什么?这里的“法”当然不仅仅是指政府自己制定的法律,否则任何说话算数的政府都是合法的,无论它有多么残暴和荒淫。这里的“法”一定不能违反自然法、普适价值或者公理。

国际议会联盟《自由与公平选举标准宣言》开宗明义宣称:政府的合法性只能来源于被统治者的同意,而这种同意是通过自由、公平、周期性的民主选举来表达的。《中华人民共和国宪法》也宣称“一切权力来自人民”,但是这一规定并没有落实到选举制度上。

这并不难理解。想一想民法上的代理权授予和公司股东的选举权就明白了。难道因为我特别能干,我不经授权或股东选举擅自代理茅先生去签订合同或强制行使董事的权力就具有合法性了?难道因为我篡权之后业绩不错,我就有理由继续篡权了?不但篡权不具有合法性,而且授权(包括选举)行为以直接授权为常态,间接授权只是不得已的变通手段,转受托人不得再行转授权,间接又间接的选举是违法的。

一个合法的政府通常是依照“合法的”宪法和宪法所派生的选举法产生的。因此政府的合法性问题必然触及到宪法的合法性问题。对于那些作为执法机器化身的人来说这是一个费解的问题,他们顶多知道法律有是否合宪的问题,而不知道宪法本身有个合法性问题。

宪法的合法性有实质标准和程序标准,实质标准(理想的宪法)可以用来指引制宪过程,但最终起决定作用的是程序标准。这个程序标准要求宪法的制定机构必须具有比国会更强大的民意基础。即使是国会两院的四分之三多数,也没有资格制定一部宪法,因为这样的宪法使立法权先于宪法、大于宪法,无法解决“权大还是法大”的问题。

制定宪法的民意基础越大越好,并不意味着宪法中对制宪、修宪的民意要求越高越好。像美国那样要求国会两院三分之二多数另加四分之三的州同意,一方面意味着通过时强大的民意基础,另一方面也意味着当宪法规则不再能得到多数人同意时修改它的极大难度。宪法制定所要求的民意基础越强大越反民主?这个悖论在用一个超绝对多数代表的意见制定宪法的体制(无论是中国大陆的全国人大代表三分之二多数通过,还是专门制宪会议的超绝对多数)下是无解的,解决的办法只有全民公决的简单绝对多数,也就是超过50%的选民同意。

2013年6月12日

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