陈季冰:福利国家与“中国梦”

新任财政部长楼继伟日前撰文,阐述了他对近年来十分流行的“包容性增长”(inclusive growth)概念以及相关财税改革的看法(楼继伟《包容性增长中的财税改革》,见2013年4月15日出版的今年第14期财新《新世纪》周刊)。这篇文章被冠以《财政部长:过多靠国家福利,幸福感不见得高》的标题转载到互联网上以后,立即引发了网民的热议和争论。为了全面和正确地理解该文所要表达的意思,这里稍作转述——
楼继伟在文章中称,对于实现包容性增长的途径,有三种理解比较有代表性。第一种理解,关注发展成果的再分配,为此特别强调发挥政府的作用,国家要提取更大比例的财政收入,通过大规模的再分配来实现结果的公平。第二种理解,关注发展机会的创造,而不仅仅关注结果,争取使每个人都能根据自身条件获得发展机会,通过自身努力得到发展,享受发展成果。国家适当提取财政收入,实施适当的再分配政策,主要是创造公平的发展机会,让市场发挥资源配置的基础性作用。第三种理解,是一种不平衡的途径,国家大力扩大开支,实施大规模的再分配,但提取的财政收入比较少,财政长期赤字,个人付出较少的努力,享受更多的福利,国际收支赤字也会越来越大。
楼继伟认为,第一种途径压缩了市场的作用,可能导致经济增长率较低,就业不足。同时,如果过多靠国家福利,而不是靠自己奋斗,人民的幸福感也并不见得很高。因此,这种模式不大可持续。而第三种模式就像是指望天上掉馅饼,这样一种途径最后要靠通货膨胀来平衡,其结果是低收入人群和地区会更为困难,陷入恶性循环。因此,它们都是不归之路,唯有第二种发展途径使得就业充分,人民的幸福感强,经济增长率高,方是可持续的。但楼继伟也认识到,第二条是艰巨的改革之路,而当前中国并非没有滑向第一和第三条歧途的可能性。
正如楼继伟正确地指出的,这里面的问题最终其实还是要归结到一对绕不开的根本性关系:在经济发展和社会福利中,政府和市场各自应该扮演什么样的角色。
撇开学术概念的意识形态含义,楼继伟文章所说的第一种途径实际上就是所谓“福利国家”模式,其在政治上亦可被称为社会民主主义;第二种,也就是他认为可持续的途径,实际上就是传统的自由主义模式(也有人不甚准确地称之为“盎格鲁-撒克逊模式”),它还可以被进一步划分为政治自由主义、经济自由主义和文化自由主义,楼继伟所指的内容主要集中于经济自由主义范畴,但也牵涉到一些政治自由主义的基本元素。至于第三种,任何一个有头脑的人都明白,它是根本行不通的,南欧诸国目前正在上演的主权债务危机再一次证明了这一点。说得极端一点,它就是一场由政府操纵的巨大的“庞氏骗局”。
于是,问题就变成了:福利国家模式与传统自由主义模式究竟孰优孰劣?中国是否可以建设福利国家或借鉴一些福利国家的经验?

●福利国家的“美丽新世界”

一位美国作家曾写道:“在20世纪,如果你碰巧出生在瑞典,那就像中了头彩一样。”这句话在相当大程度上并非虚言。
当我被编辑要求就楼继伟文章及其依法的争议作一些分析评述时,脑子里不由得又冒出了这句令人无比神往的话。瑞典是举世公认的福利国家的典范,以瑞典为代表的北欧国家也是当今世界上运转最成功的福利国家。2004年春夏,我曾经在那里生活和学习过几个月,因而自认为可以撷取自己在那个遥远的“幸福国度”里一鳞半爪的亲身感受,为这场学理层面的有趣辩论增添一抹感性色彩。
福利国家的概念出现于战后1945年的英国,它倡导“普遍受益”、强调全民(不仅限于穷人)都应从社会保障制度中受益。不过,其最初的灵感和雏形却具有讽刺意味地来自那位统一了德意志的普鲁士“铁血宰相”奥托•冯•俾斯麦(Otto von Bismarck)。作为一个保守的专制主义者,俾斯麦镇压了19世纪80年代的社会民主运动,但为了安抚劳工阶级,维护社会稳定,他通过立法建立了世界上最早的工人养老金、健康和医疗保险制度,及社会保险。
现代福利国家最重要的设计师则是英国的威廉•贝弗里奇勋爵(William Beveridge),他于1942年发表《社会保险报告书》(Report on Social Insurance,亦称《贝弗里奇报告》,Beveridge Report),提出建立“社会权利”新制度,包括失业及无生活能力之公民权、退休金、教育及健康保障等理念。以提到福利国家,现今人们耳熟能详的那句“从摇篮到坟墓”的为个体提供保护的社会结构,便是贝弗里奇首次描绘的。
如果把19世纪80年代德国引入养老金作为开端,把1948年英国启动国民医疗保健制度(NHS)作为顶峰,那么欧洲福利制度的创立足足用了半个世纪。二战后,欧洲逐步建立起广泛的社会福利体系。以英国为例,20世纪四五十年代,通过《国民保险法》、《国民保健法》和《国民救济法》等一系列福利制度方面的立法奠定了福利社会的法律基础。从60年代到70年代初,一个“从摇篮到坟墓”的完整覆盖的“福利国家”体系建设完善。尽管其具体实践形式因地方传统和政治特色而略有不同,但从总体上看,福利国家成为了所有西欧国家的主要社会模式。到上世纪60年代,欧洲所有民主国家全都奉行社会民主主义,主张自由市场和面向大众的社会保障相结合。
更加具有深远历史意义的是,虽然当今世界上大多数国家并未建成福利国家,甚至它们的主流社会思潮也不支持建设福利国家,其中最典型的便是美国和中国这两个全球第一和第二大经济体,但福利国家所倡导的国家向社会成员提供最基本的(俗称“兜底”)福利保障——而非传统上让人民自生自灭、自求多福——的理念却已深入人心,甚至也一劳永逸地改写了自由主义意识形态的版图。在现代世界,明确主张政府无义务照顾人民生活的完全放任自流的国家已经不复存在。
那么,生为一个瑞典人究竟有多幸福呢?
在20世纪六、七十年代,也就是瑞典的“黄金时期”,有个病人跑到公立医院去看病。医生问他哪里不舒服,他回答说,自己整天心情阴郁,白天无精打采,夜里常常失眠。医生认为他可能患了轻度的忧郁症,这种精神性疾病在寒冷的北欧很常见,日短夜长的冬季尤其是发病高峰。于是医生给他开了两星期的病假,并建议他平时多到户外活动,多接触阳光。
病人听罢,立刻嚷起来:我们这里户外零下20多度,早上10点天都没完全亮,晚上4点就已经黄昏,你让我怎么户外活动?哪里去晒太阳?恰好那时正值严冬。医生一想,病人说的确实都是事实,那怎么办呢?“这样吧,我再给你加开一道处方:去西班牙休完你的两星期病假,机票和酒店开销算作药费。”众所周知,在瑞典看病是国家埋单的,而阳光明媚的西班牙是整个欧洲的度假胜地。
如果你认为这个夸张的故事是瞎编出来的,那就错了。它是我亲耳从一个瑞典朋友那里听来的,并得到了另外好几个瑞典人的证实。他们用略带自嘲的口吻讲完这个故事以后,都不忘记加上一句无奈的感叹:“不过这样的好事情放到现在是不可能了。”

●再见,传统福利国家

这种自嘲和无奈,折射出一个残酷的事实:旧式的福利国家已经破产。
从战后到20世纪70年代是欧洲大陆福利国家的鼎盛时期,高福利不仅让穷人获得了尊严,还让太多原本应该在优胜劣汰的市场中激烈竞争、追逐成就的人懒洋洋地依偎在国家的温暖怀抱里。一位当时曾在荷兰生活的英国作家写道:“如果必须指出福利国家的巅峰时期,那可能是1976年前后的荷兰……那时,没有多少荷兰人会非常努力地工作,因为他们的大部分收入都直接流入了收税员手中。
这意味着,福利国家对很多人来说是一大恩惠,但也是一个重负,而且它还在不停地迅速扩张。1950年,法国的政府支出占国家经济(GDP)的28%,德国占30%,美国占21%。到1999年,法国的政府支出占国内生产总值的 52%,德国占48%,美国占30%。今天的欧盟人口只占世界总数的7%,而社会开支却占了全球的一半。更为糟糕的是,西方的社会老龄化趋势将加大未来在养老金、社会保障和医疗上的花费。
作为一个标志性人物,威廉•贝弗里奇从没有离开过意识形态争论的中心位置。对许多右翼人士而言,他对英国战后的经济滑坡和国家衰落(即所谓“英国病“)负有巨大责任;而对许多左翼人士而言,英国社会政策后来的诸多失败,很大程度上都是因为历届政府未能完全践行贝弗里奇的愿景。
但不管这种见仁见智的争议还将持续多久,有一个事实是不容否定的:20世纪70年代以后,西方国家遭遇了普遍的衰退、滞涨以及奇高的失业率,加之国家过度干预导致的官僚主义和低效率,传统福利国家模式变得难以维系。
事实上,福利国家的近况正变得越来越糟。《华尔街日报》2011年8月的一篇文章指出, 英国有25万人要等待18个星期以上才能得到治疗,而过去十年全国医疗系统的支出翻了一倍;2002年到2008年,法国和意大利的暴力犯罪数量分别上升了近15%和38%;截至2011年6月,欧元区的失业率为9.9%,25岁以下人群的失业率为20.3%,最高的西班牙和希腊,青年的失业率分别达到了45.7%和38.5%,欧洲18到34岁的人当中,有将近一半46%与父母住在一起;2009年,欧洲非婚生儿童占到了37.4%,这是1990年17.4%的两倍还多,欧洲每个妇女平均生育孩子1.56个,远远低于2.1的人口更替水平;近一半的欧洲人因年幼或年老的缘故而被归为“依赖”型,在工作年龄段人群里真正在工作的只有64%……
欧洲不是一个乐园,并且已经有将近一代人的时间不是了,未来它还会变得更糟。改革势在必行。
其实,早在上世纪80年代,玛格丽特•撒切尔首相就已经开始尝试改革不堪重负的福利社会体系。但在欧洲,倡导自由市场的势力从未能撼动福利国家的根基。就连“铁娘子”撒切尔夫人也没能触及国家卫生系统,充其量是不再扩大福利范围。但本轮全球金融危机使得她的后继者戴维•卡梅伦首相面临着“改不动也得改”的绝境。用美联储前主席艾伦•格林斯潘的话来说,“在长达80年的时间里,福利国家模式从未遭遇过真正的政治挑战。现在,福利国家已经撞上由经济现实和财政状况筑起的‘南墙’。”而现任欧洲央行行长马里奥•德拉吉说得更明白:“过去有人认为,欧洲非常富有,可以让公民用不着工作。但现在情况不再如此,必须埋葬老式的欧洲社会福利模式。”
2011年,英国政府废除相关制度,不再为16-24岁无偿工作的年轻人提供失业津贴。而在此前一年,英国卫生大臣安德鲁•兰斯里(Andrew Lansley) 提出了一项引发轩然大波的法案,要求改革英国人引以为豪的国民保健服务体系(记得吗,它曾在2012年伦敦夏季奥运会上被浓墨重彩地表演),引入更多竞争。
在法国、德国以及那些饱受主权债务危机困扰的欧元区国家,政府财政紧缩和削减福利支出成为当前和未来相当长一段时间的主基调。在另一个堪称福利国家典范的大国加拿大,斯蒂芬•哈勃总理的上台也标志着该国福利体系的收缩得到了选民的支持。

●福利国家不是改革前的中国

福利国家盛行“大锅饭”、容易“养懒人”,在许多批评者眼里,这似乎是不证自明的。我在瑞典的所见所闻却告诉我,事实并非经济学教科书里从“风险收益关系”、“道德风险”等概念出发推演出来的逻辑结果那么简单和黑白分明。换句话说,即便确实存在“大锅饭”和“养懒人”的情况,它们也同中国改革前的那种形态迥然不同。
我那时住在斯德哥尔摩西南160多公里的Norrköping乡下,一片面朝波罗的海的森林茂密的美丽山坡上。那是个昼长夜短的春季,每天早上6点刚过,我就会看到左邻右舍早早地起身,男人忙着在院子里擦汽车、浇灌修葺园艺或整顿各类杂务;女人则煮咖啡、做早餐,喂孩子。不到8点,夫妻们就开着车出门,送孩子上学,自己上班……一派辛勤劳碌的场景。在工作和与他人业务往来时,就个人的有限经历,我也不记得自己曾经遇到过一个办事拖拉的不负责任的瑞典人。相反,他们人人都井井有条、严谨高效、一丝不苟——与你约好见面,绝不会晚一分钟;答应你的事,也绝不会让你有任何不放心。以对工作和生活的认真负责的态度来衡量,如果瑞典人是“懒人”的话,我不知道世界上还有几个国家的人能算不懒的。我曾经在意大利和西班牙等南欧“非完全意义上的福利国家”见识到的那种上午10点还没上班、而到下午3点还没午休完的景象,在瑞典是不可想象的。
至于“大锅饭”,那完全得看你怎么定义它。在瑞典,收入差距确实很小。以我比较熟悉的报社的情况做类比:一般假如一家报社的总编辑月薪是6万克郎出头一点的话,全报社的平均薪水差不多在4万左右,而一个大学刚毕业的见习记者应该能拿2万多一点。这是含税收入,扣除所得税以后的差距更小。那里更不会存在什么“打分”、“考评”、加(扣)奖金之类的事,因为工资都是固定的,根本没有什么奖金。而且,除非雇员自己跳槽,公司方几乎无法解除一个员工的聘用合同。正因为如此,在瑞典的管理培训课程中,团队合作永远是第一位的。不过话又得说回来,在我所接触到的瑞典人中,除了少数大企业主,一般的职员、小老板、甚至从事专业技术工作的高级白领,对这样的激励机制和社会财富分配状况并无太多不满,他们也没有因此而变得好逸恶劳。每隔四年,他们就会义无返顾地把选票投给奉行福利国家政策的左翼社会民主党,以致在过去3/4个世纪里它执政的时间超过了90%。还有一个事实可能会令冒犯那些福利国家批评者的智力和推理——瑞典的劳资关系相当融洽,据我的观察,一般雇员对于公司内男女平等之类问题的关注远远多过对更高薪水的渴望;而老板们似乎也很少认为自己不应该给雇员发那么高薪水的。
至于哈耶克等传统自由主义者担心的,福利国家因为需要大政府而会逐渐向极权主义社会演变的趋势,在瑞典更是纯属杞人忧天。斯堪的纳维亚国家的民主、透明、公正和人权保障,在全世界范围内都是有口皆碑的。我曾经寻问一位哥德堡大学的新闻系教授,为什么瑞典不愿意加入欧元区?他的回答是:我们信不过那些大陆上的国家,在他们那里需要保密的政府文件在我们这里大多是公开的,加入了他们,难道以后我们的政府也像他们那样事事都对国民保密?
当然,这只是问题的一面,还有另一面。我刚才说了,一个瑞典人如果答应了你什么,他是绝不会爽约的。可是反过来也一样,如果你的情况临时有变化,需要他作出相应的调整,那也是极为困难的。比方说合同上写好的两周交货,你要求一个瑞典供货商缩短到一周,就像你习以为常地要求一个灵活的温州商人那样,我可以百分之百地告诉你,他的回答一定是NO,哪怕你多加两倍货款给他。至于一个老板想让他的员工加班加点或放弃休息天以缩短一项工作的工时,那简直比改变这个员工的宗教信仰还要难!不知道这算不算另一种形式的“大锅饭”和“养懒人”,但我觉得评论这类事情的好坏,关键取决于你站在什么人和什么样的立场上。而且,这种“刻板”或“僵化”或许更多地与民族性有关,并非“福利国家”造成的。
诚然,福利国家的确面临着巨大的危机,甚至注定是难以维系的。但根据我在瑞典的观察,其根源不在于我们这里的评论者所言的似是而非的“大锅饭”、“养懒人”。我认为这种隔靴搔痒的评论基本上是一种不符合实际的想象,我想重申一遍:千万不要把福利国家想象成改革前的中国。

●“北欧模式”的前世今生

然而,令人不可思议的是,在本轮金融危机中,以瑞典为代表的北欧经济——除因银行体系破产而第一个遭遇危机的冰岛外——恰恰是所有西方发达国家中应对最成功和表现最好的:GDP增幅超过6%、失业率迅速下降,与此同时,其政府债务占GDP的比例已从已从1993年的70%减少到了2010年的37%,政府预算也从11%的赤字转变至0.3%的盈余……此外,正如WEF全球竞争力指数所显示的那样,瑞典、芬兰、挪威和丹麦都位居全球最具竞争力的国家之列。
这使得深陷债务危机、金融困境和经济衰退中的欧美国家再度兴起了一股“学习瑞典好榜样”的热潮,2011年的达沃斯世界经济论坛便选择“北欧经验”(Nordic experience)作为主题之一。按照论坛联席主席、瑞典北欧斯安银行(Skandinaviska Enskilda Banken)副董事长雅各布•瓦伦堡先生的说法,北欧讲述的不是庞然大物般的政府扼杀了创业精神、创新和个性的故事。该地区经济活力的基础是自由贸易、金融稳定、充满活力的商业环境、和平的劳动力市场、社会凝聚力、移民自由、劳动力构成中女性占据较高比例、高标准的教育、以及对个人的尊重。尤其重要的是,“北欧模式”对全球化持开放心态,但又能保护人民免受其负面影响……
而对于那些将本轮金融危机简单地归咎于不加监管的自由放任金融市场的左派来说,北欧模式已成为这种“掠夺式资本主义”的良好替代品。“它结合了生产型资本主义与广泛的社会服务,实现了普遍的集体主义和高度的个人自由之间的平衡。”这种模式的最大成功之处在于,一方面,它们在财富水平上位居世界前列,但在社会平等水平上也是如此。此外,北欧国家在环境方面也是标杆。用一句中国人耳熟能详的话来说,它实现了公平与效率的高度统一。那些怀着恐惧或喜悦的心情提到北欧地区高税收的人,忽略了一个引人注目的事实:该地区的税前薪资结构比其它地区更平均,它也没有明显地追随全球贫富差距迅速加剧的趋势。
那么,瑞典人是怎么做到这一切的呢?真正的答案恐怕与反资本主义的左翼人士的解释完全相反。事实上,以瑞典为代表的北欧国家非但不打算向世界其它地区输出其传统模式,反而在努力审视自身经济的不足,并试图注入盎格鲁-撒克逊模式的基本元素。
瑞典的交通曾经采用的是同英国一样的靠左行驶,然而不知为何,大约40年前,这个国家突然决定改用美国和欧洲大陆普遍实行的靠右行驶。今天,它在政治领域也在进行着相同的转变。
前文提到过,因为左翼的强势,瑞典曾经是社会民主党中央经济统制的天堂。但这种状况在2006年(也就是我离开瑞典回国后的第三年)发生了历史性的转变,约翰•弗雷德里克•赖因费尔特(John Fredrik Reinfeldt)领导的中右翼联盟在大选中击败社会民主党后上台执政。到2014年,赖因费尔特的执政将达八年之久,考虑到瑞典近年来在经济上的成功,许多人断定他将继续连任;更有人预言,他所属的瑞典温和党很有希望在2014年的选举中取代独霸政坛90年之久的社会民主党,一举成为国会中的第一大政党派,这将成为一个里程碑。
这期间,瑞典的中右翼政府进行了谨慎而有力的市场化改革,例如:大幅度降低国家的税负,并使劳动力市场更为灵活;政府缩小了阻碍就业率税收楔子、削减了疾病补助费,这样瑞典将不再因为过厚的福利而著称;退休年龄提高到67岁;遗产税和财富税不再征收。
在1993年时,瑞典的公共开支在GDP中的占比达到了67%。著名瑞典女作家、《长袜子皮皮》的作者阿斯特丽德•林格伦(Astrid Lindgren)不得不支将其全部收入都用来缴税,即便如此仍然达不到要求。在1970年时,瑞典在世界富裕国家的排行榜上还排在第四位,但是到了1993年,它的排名跌到了第十四位。
从那以后,北欧国家开始转变思路,倒向自由主义。今天,政府部门占GDP的份额下降到了49%,这个比例不仅低于法国,而且用不了多长时间就会低于英国。同时,瑞典的最高边际税率已降到了57%,比1983年整整低了27个百分点,而且瑞典政府也已取消了大量混乱不堪的财产税,馈赠税以及继承税。今年瑞典将会把企业所得税从26.3%下调到22%。
瑞典政策中最大胆的一项要数引入普遍的学券制度,使得私立学校和公立学校互相竞争。私人公司也会互相较劲争夺由政府出资支付的医疗和老年人看护服务业务。其它北欧国家虽然没有瑞典转变得那么快,却也在向同一方向靠拢。丹麦拥有全欧洲最自由化的劳工市场。它也允许家长拿政府补贴送孩子去私立学校就读,自己掏腰包填补多余的学费差额。芬兰在用风险资本家和天使投资人的技巧来推广科技创新和创业精神。
瑞典无声无息的改革已为其经济表现带来翻天覆地的变化,这是不容置疑的。上世纪80年代和90年代初,它们也曾面临严重的经济和银行业危机。瑞典汲取了经验教训,预算条例和银行监管力度都有所加强,得以避免又一次泡沫发生的风险。总的来说,北欧的金融业目前仍处于改革和重组的过程中。尤为值得西方国家借鉴的是,北欧政治家没有采取保护主义而是做出大胆决策:瑞典和芬兰在深陷经济下滑泥沼的情况下,申请欧盟成员资格。
自1990年之后的二十年,瑞典迎来了一段复苏期,1993年至2010年间GDP年均增长率达到2.7%,生产力年均增长率则为2.1%。同期在欧盟主要的15个国家里,这两个年均增长率分别是1.9%和1%。丹麦还提出了“弹性保障”(flexicurity)的理念,将社保体系和雇主的解聘自由结合在一起。而瑞典的中间偏右的现政府进一步希望解除社会民主主义的一些束缚——北欧国家正在向南寻找更多的灵感。
用英国《经济学家》杂志的话来说,这听起来有点像“撒切尔主义”的增强版本北欧国家。但实际上,这并不是指北欧国家在彻底摒弃自己过去的模式,它们依然以身为慷慨的福利国家为豪。
为什么北欧国家会进行这些转变?最明显的答案是:它们已达到大政府的极限。今天,新的北欧模式成功地将更多市场因素引入了政府,从而创造出一种自由市场与大政府共融的新态势。
从北欧模式的变化蓝来,福利国家是一个未完待续的故事,尤其是现在欧债危机愈演愈烈之际,它带给世人的经验、教训和争论仍将持续下去。

●“北欧模式”根植于独特社会土壤中

然而,北欧模式在北欧的成功并不代表它可以轻易在其他地方复制,因为它们是根植于所有这些国家的传统中的。在我看来,北欧的社会结构和文化传统中至少有以下几个极为重要的因素,保证了它的福利国家模式的成功运行。
首先,它们都是小国,而且是一个高度同质化的社会,其种族、宗教、文化单一,地区间的差异也非常小。类似的情况在发达世界的大国中,可能唯有日本与之相似。这确保了瑞典和北欧人民在进行绝大多数公共政策讨论时,都能够很容易相互理解并达成共识,博弈的成本非常低。在这方面,同为福利国家的英国,由于百年来引进了大量的印巴、中东及非洲移民,又未能很好地对他们进行同化,提供了一个鲜明的反面例子。英国社会的多元化引发了诸多社会问题,有学者认为,这也是英国福利社会运转失败的根源之一
更重要的是,人人平等的文化价值根植于北欧社会古老的社会理念中。反应在当今社会,在北欧国家,家庭的意义比其他任何国家都要轻,妇女的权利和解放比其他任何地方都要成功,而且家长制结构比较薄弱。北欧国家的社会移动性居世界前列,北欧国家的女性工作率也高得不同寻常:在丹麦女性和男性工作比例所差无几。
在此基础之上,出现了第二个重要原因:这些国家的政府一直以来不仅强调廉洁和透明,而且也很重视民意和妥协。而这又几乎完全源于北欧人民的诚实、社会的透明以及极高人际信任度。用经济学家的话来说,社会信任水平高导致交易费用低——不需要采用美国式的诉讼或意大利式的抵押物协议来完成交易。
但是其优点不仅限于此,在北欧,政府受到严格监管。瑞典早在1766年就确保了媒体自由,今天,任何人都可以查看所有官方记录。关于北欧社会的透明,我在前文已经描述过。实际上,在地方市政厅或议会,普通老百姓若平时没事,牵一条狗进去随便逛逛,甚至要求听听议员和政府官员的会议,绝对不会遭到任何阻拦。在斯德哥尔摩的大街上,你若迎面预见中央政府的首相和部长下了班步行或骑自行车回家、或者手里拎了一篮刚从超市里买来的晚餐材料,你都用不着大惊小怪……这些都是我在瑞典时曾亲眼所见和亲身经历。
在北欧,也唯有在北欧,政府第一次终于不再是一个令人恐怖的利维坦。一系列偶然的文化传统因素和自觉的现代宪政努力锁住了张牙舞爪的权力。在挪威和瑞典这样的国家中,公民可以相信政府能够在他们需要的时候提供帮助,而这种情况在其他国家是很少不存在。国家终于变成了一个深受欢迎的好东西,而它的受欢迎是因为它真正起到了人们理想中期待它起到的作用。
除此之外,北欧还是全民受教育程度最高的地区,瑞典是全世界最早消灭文盲的国家;创新和社会包容也是北欧国家的特长,这些都赋予了它们有一种别的国家所没有的特殊竞争力。
因此,今天,如果幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地区经济文化差异巨大……的中国想要模仿北欧模式,建立一套类似的福利制度,结果会怎样呢?我觉得,这项使命的难度比在整个欧盟创建单一的福利制度都要更大。
反面的例子比比皆是,在新兴世界其他地区,尤其是拉丁美洲,情况更为糟糕。社会保障常常加重了不平等现象,因为养老金和健康保险流向了富裕的城市劳动者,而没有流入真正的穷人手中。巴西的政府开支是第一世界的级别,公共服务却是第三世界的级别。相反,我们可以从历来公开反对“福利国家”制度的小小的新加坡身上寻找灵感——新加坡的政府开支只占 GDP 的20%,但学校和医院却是世界一流的。
而对美国这样的超级大国来说,极其昂贵的福利开支的一个后果就是挤占了防务开支。冷战结束后,美国的防务开支曾降至GDP的3%,2004年以来又回升至GDP的4%以上。许多右翼人士反对奥巴马和民主党压上了全部政治前途的医疗改革,一个重要原因便是,这将使美国“欧洲化”,进而丧失军事支配权。而按照著名历史学家、哈佛大学教授尼尔•弗格森(Niall Ferguson)的看法,福利国家制度,正是西方作为一个整体不可避免地走向衰落的重要原因之一。

●“福利国家”与人类历史的终点

事实上,福利国家的问题源于更深的社会精神层面。
在瑞典的几个月里,让我感触良多的是这个国家里人们普遍的平静状态,就像我一再指出的,你看不到惟利是图、不守信誉的奸猾恶人,但你更遭遇不到我们这里几乎遍地都是的渴望出人头地的雄心壮志以及狂热激情。可能正如托克维尔在其传世巨著《论美国的民主》一书中预见的那样,一个真正平等的社会是不鼓励精英和出类拔萃的才智的。福利国家就是这类平等社会的几臻完美的形态。对于具有真正创造力在天才来说,社会赋予他的金钱财富方面的物质奖赏永远是第二位的,他的第一位的动力是自我实现的精神需求。但在瑞典这样的人人平等地享受着国家提供的生老病死的优越保障的社会,绝大多数民众对那些各领域里凤毛麟角的精英抱有的不是敬意和羡慕,而是根深蒂固的怀疑乃至敌视。久而久之,人们都被一种平静的社会氛围教育和熏陶得心平气和,大多数人甚至都不会觉得旁人无法企及的特殊成就是一件值得追求的事情。
福利国家损失的不是局部的效率,而是整体的创造力。兢兢业业地做好每一项工作,与从事一项具有开拓性的不朽的事业,不是一回事情。瑞典社会充斥着极为细分化的各行各业的“专家”,他们能够把本专业的问题及工作研究和发展到无与伦比的细致精微程度。但是,瑞典没有“大师”,即便是英格玛•博格曼这样曾经为瑞典赢得了全球性荣誉的人物,在一般瑞典人的心目中也赢得不了多少好感和景仰,媒体上时常出现关于他的报道多半是些希奇古怪的花边新闻。如果说几十年前的瑞典还涌现过许多各行各业的了不起的人物和成就的话,我敢说瑞典未来几乎不可能诞生英特尔、微软这样引领时代潮流的企业和巴菲特、索罗斯这样开风气之先的杰出人物。
这里还是要提醒读者排除一个误解:瑞典仍然是一个具有强大竞争力的国家,它的经济科技实力即使在西方发达国家中也仍然是名列前茅的。我的意思是说,它能够优越,但不太可能卓越。当然,瑞典人可能压根就不稀罕卓越。
生活在瑞典,你既不必奢望自己能取得什么大的成就,也不用担心自己会穷困潦倒;既没有什么能让你兴奋,也没有什么会令你愁苦。你能够做的只是平稳而丰裕地过完一段人生——瑞典在竞技体育和流行音乐方面的成就因此很了不起。福利国家解除了其他任何社会中大量存在的偶然性以及大多植根于此的人类痛苦,但它同时也解除了人内心世界的张力。因此在我看来,完美的福利国家是一个“美丽新世界”,它是向往富足和宁静生活的绝大多数普通人的天堂,但却是极少数天赋创造者难以忍受的玻璃牢笼。然而,当这个天堂把这些少数人关进牢笼以后,它也就迷失了前进的方向。于是,福利国家就成了静止的天堂。
沐浴在纯净得没有一丝杂质的斯堪的纳维亚的阳光下,我仿佛看到了人类历史的终点。我可以有十分把握地说,一个福利国家是不可能成为一个引领人类历史前进方向的世界性大国的。因此,这种模式也许非常适合只有900万人口的瑞典,但如果美国也想把自己建设成为福利国家,那就等于主动放弃世界的领导地位。而潜力巨大、蒸蒸日上的同时又蕴含着众多尖锐问题的中国,显然也不可能是福利国家的良好试验田。
北欧模式的福利国家是一个美梦,但很遗憾,它不是未来“中国梦”的选项。

●中国福利体系建设的基本原则

最后让我们要说说中国的时候福利建设应该走的路。
  由于当前医疗卫生、教育和住房领域存在大量矛盾,加之“半吊子市场化”的医改造成的触目惊心的医德滑坡和社会不公,眼下全社会对社会福利制度的改革寄托了很大期望。但我认为,要使这些不至于再度夭折或陷入不了了之的窘境,我们必须破除以下几种错误观念。
首先,以旧的医改等为代表的福利体系可能存在很多问题和很大的不成功之处,这点毋庸置疑,但这并不能说明“改革”前的医疗卫生和教育、住房体制就是“成功”的,因此未来的决不应当走计划经济时代的回头路。公立医院和普通教育确实应由国家包下来,但国家包下来的目的是让人民群众上得起学、看得起病、老有所养,而不是去养一批穿着白大褂、教师服的官僚或办事员。
  其次,新的社会保障体系应该覆盖全国城乡,这点也毫无疑问。但决不能不切实际地期望建立一个在模式和标准上全国不同地区、城镇和农村都无差别的“大一统”的社会福利体系。此外,还需要理智地认识到,这一“托底”的社会保障的总体水平不可能很高,只能勉强涵盖一些基本生存需求。发达国家的经历告诉我们,像医疗和教育这种由政府主导的事业,归根结底市场机制是发挥不了多大作用的。在“看不见的手”失灵的前提下,如何对它进行监督、考核和管理,是非常棘手的问题。中国现阶段又不像发达国家那样拥有强大的社会力量和舆论监督,这将是未来的一大难题。
  最后,也是最重要的一点,社会福利体制建设需要广泛的试点,在试点阶段要发挥各地的积极性、自主性和创造性。过去 30多年的改革实践明白无误地告诉我们,成功的改革从来都不是自上而下事先“规划”出来的,而是国家对民间创造力的承认及顺应。对国家来说,改革不是创造发明什么了不起的制度,而仅仅是把制度层面妨碍民间创造力发挥的障碍搬掉,让它能够生机勃发而已。
  当前和今后保障制度建设,必须明智而辩证地处理好以下基本关系。
  首先是公益性目标与市场化手段之间的关系。以上一轮“失败的医改”为代表,它最为人诟病的是它的所谓“市场化”取向,然而,做一番细致梳理就会看到,问题的要害其实并不在于笼统的市场化,而在于该市场化的地方很大程度上根本就没有市场化,不该市场化的却飞快地市场化了。具体来说,国家办的公费医疗体系的目标不应该是市场取向,即公立医院不应以盈利为目的。现实情况则恰好相反,一些公立医院比许多民营医院更加急切地追逐利润,甚至不惜拿患者的健康和生命去做交易,而医院内部却依然维持着高度僵化的衙门化、大锅饭体制。应推行公立医疗体系内部的改革,其核心就是改变目前的行政化管理体制。
  其次是医疗教育保障均等化与享受标准差异化之间的关系。均等化的意思是,任何公民都有享受国家提供的基本医疗卫生服务和九年制义务教育的平等权利,不能因为身份(户籍、就业单位所有制、行政级别、技术职称等)的原因而使一部分人得到特殊化的服务,并将另一部分人排除在基本保障之外。
当前必须解决两个突出的矛盾体:一方面,应尽快将基本社会保障覆盖到农村居民身上;另一方面,应加快卸掉公费医疗体系背负的越来越沉重的“高干病区”、“特需病房”之类“特殊化”的包袱,以及。对于一定级别以上的领导干部或有特殊贡献的专业人才,国家可以用发放特别医疗津贴或提高医保福利标准的办法从优对待,但不能另行设置一个专门的排他性“特区”,从而以行政权力挤占和侵蚀公费医疗资源的均等化配置。但更重要的是要将特殊化的公务员纳入统一和平等的时候保障体系内,与其他社会成员实行统收统支。
教育领域也类似,应当坚决杜绝公立学校将政府用纳税人的钱投入的资源用于开办各类本质上属于创收的“体外”机构,如国际学校等,赚的的收入中饱私囊。
  以医改为代表的新一轮社会保障体系建设也许会令一些反改革的人士欢欣鼓舞,但这与其说是“走回头路”,是对市场化改革的否定,毋宁说是对真正的市场经济认识的加深。传统的计划经济取消了市场和竞争,把人和社会的一切事务纳入国家这台超级机器中;而在半吊子市场经济中,政府一方面并没有从应该退出的领域中退出来,另一方面又把自己理应承担的责任交给了市场。如果说当初为了打破难以维系的“大锅饭”和“铁饭碗”,不得已把“效率”提到至高无上的地位的话,现在,经过30多年的实践和反思,是到了对这种混杂了许多不合理成分的“伪市场化”进行二度拨乱反正的时候了。事实上,在现阶段,社会公平问题已严重制约了效率和创造力的进一步释放。
  很想对那些批评西方福利制度的学者说,中国的社保体系注定要承担比西方发达国家艰巨得多的使命——在西方,这仅仅是一个调节收入分配差距的安全阀或缓冲器;在我们这里,它还应该能够承受未来制度变迁所造成的额外冲击。在中国,当谈论成本和收益之间的关系时,不能仅仅从经济的角度看问题,政治和社会的成本才是最大的成本。
  不仅是狭义的社保,在医疗、教育、传媒等关涉现代文明国家中公民基本公共权利的领域进行的改革,都可被视为中国经济体制改革中突破计划经济体制堡垒的最后冲刺。

镜像链接:谷歌镜像 | 亚马逊镜像

分类: 经济 标签: ,
  1. 本文目前尚无任何评论.
  1. 本文目前尚无任何 trackbacks 和 pingbacks.