梁发芾:对预算超支,决算审查应该有个说法

近日,《新京报》报道说,中央部门集中公开2012年决算,记者共查询到80多个部门公布了决算,2012年决算总额达9200多亿元,超出2012年预算2200多亿元。

报道中去年支出超预算2200多亿元这个数字,特别刺眼。那么,对偏离预算的2200亿元怎么办呢?决算审查能不能对此作出说明?能不能问责?

近些年,人们对于预算的关注逐渐增加,对于预算重要性的认识也越来越深入。但是对于决算,还相当陌生。决算是对预算执行情形的考核。预算是对未来年度财政收入和支出的计划,而决算则是对预算执行情况最终的、全面的反映,也是下年度预算决策的重要依据。通俗地说,政府每年收钱多少,花钱多少,收支是不是合理,是不是符合当初的预算授权,最后要通过决算来总结和报销。

决算制度是预算制度的孪生姊妹。作为财政制度的重要组成部分,它同样是舶来品。中国清代的奏销制度与决算制度有一定的相似性,但现代决算制度是与预算制度一起从国外引进的。在中华民国刚刚建立的时期,这项制度已经在法律上初步建立起来。1914年,北洋政府公布《会计条例》,其中专列《决算》一章,规定总决算先经审计院审定后,提交立法院,并对决算内容作出规定。虽然此制度并未得到切实实行,但从那时算起,则决算制度在中国建立已经99年。1938年,国民政府公布《决算法》,1941年公布《决算法实施细则》,决算法和实施细则均自1941年起正式实施。

今天看来,民国时期的《决算法》所规定的决算制度还是颇有可圈可点之处的。如1938年《决算法》规定,“各级政府每一会计年度之一切所入、一切费用,均应编入其岁入、岁出决算”,这一理想在今天都未实现。该法将决算的审查权授予审计机关,规定审查内容为:岁入、岁出是否与预算相符,如不相符,其不符之原因;岁入、岁出是否平衡,如不平衡,其不平衡的原因;岁入是否与国民经济能力相适应;岁出是否与国家施政方针相适应;各方所拟关于岁入、岁出应行改善之意思。该法还规定,审计机关审查完竣后,送由监察院呈请国民政府公布。这就是说,民国的决算是依法公开的。1938年《决算法》还规定,违背法令致决算不正确或不能如期完成者,其负责人应依法惩处。(详见《中华民国工商税收史料选编第一辑,下册,2655页)1941年起,国民政府公布国家总决算。《国家岁出总决算审查报告》不但对预算执行情况作出审查说明,而且对于存在的问题,提出建议意见。如1941年的审查报告认为,总预算各科目间款项,各机关自行移用,皆与规定不合,此情事应予制止。等等。

因为诸多主客观原因,民国虽然建立了决算制度,但是并未能够彻底地实行。即使如此,该制度对于今天决算制度的建立和完善仍有一定的借鉴意义。

今天,中国并未有独立的《决算法》,有关决算制度的规定,散见于《预算法》《监督法》和《审计法》之中。相对于预算制度,决算制度在今天更为不受重视。《预算法》规定,中央决算草案由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。《监督法》规定,人大常委会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查下列内容:预算收支平衡情况;重点支出的安排和资金到位情况;预算超收收入的安排和使用情况;部门预算制度建立和执行情况;向下级财政转移支付情况;本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。今天的法律并未有决算案公开的规定,对于有关法律责任未置一词,对于预算偏离等问题也未置一词。

法律对于决算对预算的偏离并未作出规定,而实际审查中,人大常委会对决算草案的审查也仅仅是程序性审查。政府一年花多少钱,与预算规定是不是相符,如果偏离预算,是什么原因,应该如何处理,如何问责,从来没有听到决算审查时对此有什么质询或决议。人大常委会对于政府支出可谓是“实报实销”,花多少报多少,从来并无异议。

和预算制度一样,决算制度也是强化政府支出责任的利器,偏离预算授权的支出是非法支出,应该被否定,被问责。只有这样,才能保障预算得到不偏不倚不折不扣的实行,保证预算的权威性严肃性法制性。但是,无论预算还是决算,其功能在今天均未得到应有的发挥。和预算的审查往往是走过场一样,决算的审查也往往是走过场的,政府提交的决算,人大也没有通不过的。对于政府膨胀而不合理的支出,预算把不住关,决算的关口也近乎失守。

去年中央部门决算超出预算2200多亿元,超出部分绝不是一个小数字。人大在决算审查时应该问一问,这样的偏离是不是合理,偏离的支出到底用到了什么方向,是不是有人应该为此负责。

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