吴强:中国的城市网格化管理和警察国家:一个简单回顾

城市网格化,并非新鲜,早在古罗马时代,网格就是军营内建筑布局的一个标准形式。城市的网格化规划,因此从一开始就具有了军事化管理的烙印,北京城的街巷、胡同所形成的固有网格结构,也很大程度上与皇朝的驻军营地安排有关。即使今天的北京城市社区,在地理上很大程度上承袭了这一传统网格格局,但结构上则保留了相当多上世纪6、70年代逐渐形成的服务于社会控制的“单位制”的依附于国家的社会体制。这是一个简单的理解今日中国推行网格化管理的社会控制背景。

随着GIS(地理信息系统)和数据网格技术的大发展,美国政府自20世纪90年代开始投资网格技术研究,并建立了以Globus、Globe、NetSolve、Javalin等为代表的实验模型和项目,并计划在2020年前建成国防部为主导的“全球信息网格”计划。中国的网格计划启动稍晚,在国家“863”计划下,自2002年10月启动、2005年12月正式挂牌了中国网格计算中心(CNGrid),由它主导“中国国家网格”项目,开展网格研究。

而北京东城区开始的第一个城市网格化管理试验,则是借鉴自英国伦敦西敏寺区市政厅的网格化环境管理经验,从2004年10月22日起实施,算是上述大型网格研究项目的一个具体应用性探索。这一模式,基于城市电子政务专网和城市基础地理信息系统,运用3S (RS, GIS, GPS)技术和地理编码技术和移动信息技术,以100米乘100米的万平米网格为基本单位,将25.38平方公里的城区划分为1,652个地理网格(当然,其中有不少绿地、空地面积大于一万平米,也被单独划为一个网格)。结合地理信息系统,每一个网格都被赋予了单独的14位代码,网格内的公共物品如建筑、路灯、下水井盖、长椅等等也被分类编号、定位标图,建立并存入数据库。

据此,东城区政府的城市管理发生了相应的改变:1)为城管人员配发信息采集器和移动通讯一体的多功能“城管通”,具备节打电话、短信群发、图片采集、表单填写、坐标定位、录音录像、地图浏览和数据同步功能,使得每一个城管人员成为现场信息的采集终端;2)增加城市管理层级和重叠,依托网格进行精细化管理。一方面,原先的三级责任体制增加四级责任制,即区政府、10个街道办、137个社区委员会和驻地单位与门前三包负责人,共589个社会管理网格,平均每个社区被划分为2到5个网格;另一方面,每个网格里又配置了“七种力量”,即网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员。每个社会管理网格均配备至少一位专门的网格助理,基层警力也按网格相应分配负责区域,在少数社区则是一个网格配备一名警察,而城管员平均负责12个网格单位的巡查;3)政府的管理确实得到改善,最高层级的政府单位能够通过网格信息系统直接得到实时、实地的精确信息,并且监督下级单位的处理,完成了一个据说贯穿27个职能部门和上述四级责任体制的所谓信息与执行的“闭环”。

这套网格化管理系统运行之后受到当时中共高层领导贾庆林和王岐山等人的高度评价。网格化体系将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器和远程设备等融为一体,不仅大大改善了公共治理的绩效、缩短电子政务的响应时间,而且,在中国政府部门内最被看重的进展,却是所谓处置突发应急事件(处突)能力的提升:不仅网格内所有固定物都被一一编码、定位,而且网格内所发生的任何活动或突发性事件,包括文化活动、治安、刑事案件、群体性抗议、“维稳”敏感人物活动等等均被分类、编码,被随时采集和报告,并以此数据为基础布置各种传感器和无线设备,如监控摄像头、无线路由器等。

从2004年到2007年4月,在北京东城区之后,中国开展了一批网格化城市管理试点项目,先后分三批共51个试点区域。其中,深圳市、成都市、杭州市、武汉市、扬州市、烟台市、北京市朝阳区、上海市长宁区和卢湾区、南京市鼓楼区为建设部数字化城市管理的第一批试点城区。新疆的乌鲁木齐2007年4月也被列入第三批网格化管理试点城市,但是还未完工,就于翌年发生了大规模族群冲突。事后,截至2010年7月,乌鲁木齐已经安装4万套摄像监控设备,覆盖3400辆公交车、200个重点公交车站,4400处街巷,270所学校、幼儿园、和100家大型商场超市。几乎同时开始网格化建设的长沙市,2012年利用4万套监控摄像体系破获各类案件2470起。而同期在毛主义分子薄熙来的掌控下,重庆市的监控摄像头却达到惊人的20万套,颇能反映当时重庆警察头子王立军主导的“打黑”行动的性质。

不过,与城市依赖技术手段与设备、城管和警察的人员体系不同,中国的网格化管理在乡村地区的进展可能更耐人寻味。在山东新泰县的网格化试点中,除了监控摄像头的配备,还增加了固定电话和路灯的设置,县城的所有出租车司机和环卫工人也都被“聘”为网格管理“信息员”。在重庆的巫溪县,人力的补充则以另一种方式体现出来:在全县被划分为117个网格之后,每个网格均配有一个对应的政府机构,做对口的支持,由这些政府机构出资,帮助网格社区或村庄改善公共管理,并且着重解决上访问题,甚至将所谓长期上访者吸收进网格社工。

至此,从上述有限的案例可以看出,借助最新科技的互联网、地理信息系统和超级计算机,中国推行的网格化社会管理模式,可能极大地促进了中国政府最近十年来以“维稳”名义下加强的社会控制。尤其在2011年北非“茉莉花革命”爆发后,中国政府提出“社会管理创新”的应对措施,最早在北京东城区试验的网格化管理模式被视为“社会管理创新”的核心,也随即在全国范围内得到推广。中国党国体制下对城市和社会的威权主义控制,因此更加趋向精巧、高技术化和系统化。特别是,在对比城市和乡村地区网格化的成本、优劣之后,中国当局意识到城市网格化管理带来的社会控制的高效率,也为习-李政权的大规模城镇化目标增加了信心。如果未来继续缺乏明确的民主制约,那么无疑,这一发展只能是导向一个现代警察国家模式的。

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