中国的改革红利不宜高估

李迅雷

随着人口红利的结束,未来中国经济增长靠什么?从逻辑上讲,改革的空间尚存,因此改革成为中国经济未来发展的最大红利之说法,也被普遍接受。然而,从财务角度看,假定利润全部变成红利,则红利等于收入减去成本,也就是改革红利等于改革的收益减去改革成本。尽管可以预期未来的改革收益很可观,但改革的成本究竟有多大,还是应该充分论证。否则,只谈改革预期收益而不估算可能要支付的成本,就难以确定红利的大小。

中国的改革成本不断递增

从过去30多年中国经济的发展变化看,改革和开放确实是中国经济增长的最主要两大动力,其中,不断加大开放力度,让中国成为出口导向型的经济,出口额全球第一;而改革则让劳动生产率水平得到极大提高,推动了中国经济超高速增长。但是,回顾过去30多年来的改革历程,不难发现,大部分改革举措的推出,并不是顶层设计的结果,过去的一大堆改革,并不具备系统性、逻辑性和全面性。正如邓小平所倡导的那样:摸着石头过河;不管白猫黑猫,能抓老鼠就是好猫;价格改革要闯红灯。这就是著名的改革三论:摸论、猫论和闯论。

因此,经过30多年来的改革,容易改革的领域,基本上都已改了,而剩下需要改革的领域,都属于改革成本较高的领域。这些领域,几乎都曾提出过改革的要求或者改革方案,但进展迟缓。比如,10多年前国务院有关部委就提出了收入分配改革的主张,但直到今年年初,国务院才批转发展改革委、财政部、人力资源社会保障部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。而过去10年,是中国的贫富差距扩大速度最快的10年,收入分配不公的利益格局,基本已经固化,改革的成本已经大大提高了。

就个税改革而言,财政部很早就提出向以家庭为计征单位的综合税改革方案,但迄今没有太大进展。而只有个税改革才是改善收入分配结构的最为直接和有效的方案之一,据国家税务总局提供的数据,中国高收入者只贡献了个税收入的35%左右,而美国高收入者贡献了70%以上的个税收入。就个税在整个税收收入中的占比而言,中国大约只占7%左右,而美国要占50%左右。但从近期来看,个税改革显然没有被纳入时间表。

纵观这些年中国在各个领域内的改革,进展较大的是金融领域和社保领域,前者不触及具体利益,后者是财政的净投入。而在触及利益的领域,如行政体制、财税体制、国企国资改革领域,进展就不大。如目前正在进行的营业税改增值税的改革,其本质还是一个减税方案,阻力比较小。

从诸多改革的案例中可以发现,过去10年改革的迟缓与改革成本的上升有关,这就隐含着改革的净收益即改革的红利因成本上升而减小甚至为负的因素。因此唯一的对策就是暂不作为,或拖延改革,期望将来某一时点的改革成本会大幅下降。这种想法虽然也符合经济学原理,但它忽视了时间也有成本,即当期改革或许是负收益,但未来可以获得正收益。或者,当前的改革成本很高,但未来的改革成本再加上拖延时间成本会更高。

未来的改革将让中国债务水平快速提升

可以预期,未来的改革领域很广,如财税及行政体制改革仍将继续,虽然空间很大,但阻力不小,要触动现存利益格局,必然要支付巨大成本。如房产税改革试点已经有了好几年,但获得的税收收入却少得可怜,原因在于改革力度偏小,征税的条件过于宽松,且查处力度不大。

而行政体制改革,主要是简政放权,但从以往的改革结果看,公务员规模无论是绝对数还是相对数,都越来越多,说明过去的行政体制改革,都是形式重于实质,只要权力不受约束、监管形同虚设,就难以有根本的转变。如过去在行政放权的同时,新增审批事项的数量又在不断增加。而要真正削减公务员数量,下放权力,就需要极大的勇气和付出极大的代价,如部门撤并与公务员安置的成本将非常大。

因此,如前所述的旨在改革存量、调整结构的举措举步维艰,或推进需要支付巨额成本,那么,只有类似新增公共服务和产品的改革才能顺利推进。如户籍制度改革、保障房改革、社保制度改革等。但这都需要消耗大量财力。中国的可悲之处在于,当过去财政收入以每年20%-30%的惊人增速扩大时,并没有着手去解决社保的资金缺口问题,没有去力推收入分配体制改革、缩小贫富差距,也没有趁机加大对三农问题的解决力度。如今,当经济减速、财税收入增速回落、老龄化问题及社会其他问题显现时,才不得不增加对民生领域的投入。故中国经济在欠账式增长结束之后,必然要经受负债式维稳阶段。这类似于日本当年的经济特征,而不同之处是中国的债务膨胀来得比日本更早,即所谓的“未富先衰”。

在诸多的改革中,很多人认为农村的土地流转改革可以释放巨大的红利,能够让农民脱贫致富,这显然缺乏量化分析的基础。中国的城市土地价格在过去10多年来的暴涨,其本质是工业化和人口迁入的结果。而农村在城镇化的过程中,本身就是人口净流出的地方,尤其在中西部地区,这也就可以解释为何中国农村普遍出现了衰落现象,而这种现象难道是可以通过土地私有化来改变的吗?中国农村未来肯定会普遍实行集中居住的模式,因此,耕地面积将有所增加,但即便中国的耕地面积增加10%,也只是让第一产业在GDP中的占比上升一个百分点左右(从10%上升至11%),因为中国农业劳动生产率的提升空间已经不大了。

当然,集中居住模式对地方政府而言,可以在公共服务和公共产品提供上减少支出总规模、提高集约度和服务效率。但不管如何,过去30多年来中国对三农的欠账是最大的,要解决三农问题,现在来看,只有借债还欠账了。

目前,中国的企业、金融机构加上政府与私人的总负债占GDP的比重大约在270%左右,这比10年前有惊人的上升,今后的政策挑战是如何让债务水平缓慢上升同时经济还是保持平稳增长。这实际上是很难做到的,去杠杆的最好方式是爆发危机,但其代价是经济衰退。作为决策者,最终还是会选择维持经济平稳前提下的小修小补,也就是增量改革为主,存量部分尽量少碰。这也从另一个角度解释了改革红利不容乐观的原因。

克服改革悖论:降低触发改革的临界点

顶层设计理论是基于对改革和社会经济结构调整的系统性思考,但在现实中经过顶层设计的改革难有成功案例。因为改革是对利益格局的再调整,总是动力与阻力并存。从过去的案例看,改革密度较大的时期往往是经济社会矛盾比较突出的阶段,如上世纪90年代初财政赤字的不断扩大,触发了扩大国债发行规模的冲动,而高通胀又让国债发行困难,于是国债发行模式的创新就顺理成章了,包括资本市场上国债期货这一新工具的推出,也是倒逼的结果。

上世纪90年代国企改革和行政体制改革,同样是基于当时大量国企面临亏损的窘况。而过去10年中国改革力度相对较小的原因,也在于经济处于高增长阶段,无论是通胀水平还是财政状况,都比较理想。而今后10年,中国经济和社会面临的压力将明显增加,人口老龄化问题、就业问题、财政赤字与债务问题、企业亏损问题等都将陆续显现出来。这就会逐步形成倒逼机制,从而触发改革。

比如,根据国务院颁发的鼓励民企投资的新36条,国企应该从竞争性行业逐步退出,而目前竞争性行业如钢铁、有色、船舶制造、水泥等行业已经出现了严峻的产能过剩,国有企业愿意退出吗?最终退出的可能还是在信贷、订单等获得上处于劣势的民营企业。而只有当国企连年亏损或资不抵债时,才有可能触发国企国资改革。但若到那个时候再改革,国企国资已经卖不出好价钱了,即改革的成本进一步提高,红利进一步下降。因此,依据顶层设计来进行改革往往推不动,而到了奄奄一息时再改革,则成本巨大,这构成了改革悖论。

那么,应该如何来克服改革悖论、降低改革成本、提升改革红利呢?关键是要想方设法尽早启动改革,而这个改革又是通过倒逼来开展,当倒逼压力足够大时,改革就容易形成共识。因此,应该研究如何来降低触发改革的临界点或沸点,从而推动改革及早进行。笔者认为可以从以下几个方面入手:

首先,对于触动利益的以动存量为核心的改革,可以先从外围改革入手,如国企国资改革,可以从要素价格改革、行业准入改革入手,以生产要素的市场化定价和打破垄断来动摇某些国企的垄断地位。目前在推进的利率市场化、外派劳务合同工的同工同酬等,其实都在营造公平竞争的环境,提高现有国企的运营成本。接下来的外围改革还有很多,如提高国企利润上缴比例、重构社会信用体系等。

其次,让过去形同虚设或监督不到位的合法监督渠道发挥其应有职能。从目前中国现有的监督架构看,似乎非常健全,大的方面有人大、政协和民主党派,小的方面有各级监管部门、公检法、纪委监察机构等。但实际监督效果如何?

最后,进一步发挥社会监督作用和社会舆论导向的功能,提高透明度。从目前情况看,社会监督对经济改革的推动作用越来越大,新媒体大大加快了信息传播和信息对称的速度,对政务信息的披露要求也越来越高,已经对三公消费的支出构成一定的制约作用,这显然是有利于促成社会共识的形成,从而加速倒逼改革的步伐。

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