地方政府破产和城镇化

美国加州州立大学(长堤)商学院教授 孙涤 为英国《金融时报》中文网撰稿

大约一年前,我在本栏目开来一个小系列,以“新新人口论”为题来谈论人口规模演化对经济生产的影响:人口的变化不但是投入最重要的要素,更是决定着产出的目的和成果的分配。我曾承诺要做一个结论性的预测,然而一直没兑现。迟疑的原因有多种,但预测的方向在中国却是大致可以确定的,贫二代和城镇化的关系。开放和市场化发展到今天,我以为,中国人是能够在“否极泰来”中继续进展呢还是很快滑落回到“泰极否来”,同城镇化和贫二代这两大发展将怎样互动,关系极大。

近期报出的两个大新闻替我们带来了讨论这层关系的契机。英国王室添丁,诞生了温莎家的第四代小王子,美国汽车城破产,颠覆了全世界对合约承诺的一些看法,两个事件都从相反的视角给我们以启发。眼下国内民众的关注,似乎集中在“富二代”的惊人不肖,但矛盾断裂发生在贫二代的危险实际上要大得多。大城市可以破产,地方政府的债券、退养人员的健保和退休金,还有市民们,也能被“清盘”么?对我们有何预示的意义?先来谈后者。

底特律以汽车城(Motown)闻名全球,由于市场条件的变迁加上胡乱管理而急剧走衰,过去十年间它流失了约20万人,原本近百万居民现在仅剩下70万,其中领退休金和健保福利的人数倒超过了20万。所以市政府的收入(全部来自税收,美国的各级政府和新加坡或中国不同,几乎没有生利的单位)有40% 必须用来支付退保福利或偿付债息。公务人员的退休金一项就吃掉了全部的物业税金,而市民的税负,所得税加上物业税,已是密执安州里最重的。市政建设在萎缩,公共服务更是捉襟见肘。不但学校教育遭裁撤,连治安都大成问题,过去十年里底特律的警员力量被裁减掉40%,沦落为美国最不安全的城市,对报警的响应要拖延60分钟,而美国都市平均的响应速度才11分钟……

提出破产申请(Chapter 9适用于政府等机构)在美国的大城市,这么多年还是首例。底特律市无法支付的到期欠债,目前亏空已超过了180亿美元,用法律程序把利益相关人拖到一起谈判,迫使他们进行妥协。好比一个烂疮出了脓,能不能有希望收口痊愈?一个观察,是底特律已无可能靠本身的能力来解决巨亏。但要州政府和联邦政府提出救助方案之前,底特律市的债权人——市政债券的持有者和退保福利的领取者得先承担相应的亏损,否则救助不啻是在开方便之门,让地方政府通过破产来出清烂帐。

两类债权人的性质很不相同,前者总以为偌大城市不可能倒,贪图高的风险溢利而无视高的倒债风险;后者总以为政府的养老健保承诺不可能减,组成工会有进无退地争。而政客们为谋取权位竞相取悦选民,用空口承诺来相互误导,则是城市胡乱管理的根子。我们不难想见,第一类债权人还比较容易摆平,打个折扣清偿,债信降级日后再发债难度大些而已;第二类债权人更难应对,对他们的债权——退休金和健保的承诺无法取消,至多对后来入行的公务员缩点水而已,这个包袱政府还得长久地扛下去。

底特律问题发作了,美国面临同样困境的城市是所在多有,费城、芝加哥等大都市也在岌岌可危,加州及其在湾区巴克莱加州大学近旁的奥克兰市,情况都很糟糕。它们和中国城市有何联系,对中国的城镇化有什么启示?

中国国情和美国的千差万别,但一个实体财务发生困难以至于破产的逻辑,差别不会太大,都是收入不抵支出导致无法支付欠债。我们的各级地方政府,财政入不敷出的状况非常普遍。虽说有属下的企业,有土地可卖,但是扩张过猛,大半靠向银行举债。发地方债尽管颇有限制,但由旁门左道融资的风险(所谓“表外的”)的规模和烈度,更扑朔迷离,而所投资的项目,自吹自擂的效益能否兑现,存在疑问。于此相对的,是社保基金承诺要长期兑付,缺口却正与时俱增。

最为关键的一点,则是中国的各级地方政府无从破产,也就是说,风险是无法局部隔离的。因此无论支付危机缘何而起,最终的债务人都将是中央政府,这非常要命的,让我们下期接着分析。

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