党管国企与国企腐败

中石油集团的腐败案件震惊了许多人。不过,如果了解中国国有企业的治理结构和运作状况,就一点儿也不会觉得奇怪。

对于腐败,人们一般更多关注的是政府官员。诚然,在一个权力主导的社会里,政府官员易于发生腐败,然而,人们并未注意到,国企高管的腐败其实并不亚于官员。原中石化董事长陈同海创下的1.95亿元受贿额,至今似乎还未有人打破。

政府官员的腐败通常表现为渎职受贿,或者利用职务权力牟取其他利益,而国企高管的腐败,形式更加多样化。除了贪污受贿渎职外,还包括利用关联交易侵吞国有资产,或利用证券市场的内幕交易进行利益输送,以及各种福利腐败等。像石油这种高度被管制的战略资源,再加上石油行业的行政垄断,所以,其寻租和腐败的可能性比其他行业更大。

国企高管之所以有比政府官员更广泛的腐败,原因之一在于企业是一种经济组织,有着产出和利润的压力,面对着瞬息万变的市场,要提高企业的决策效率,客观上需要一定程度的集权。从而,比起政府官员,企业领导有着更多的自由裁量权。

人类的历史证明,有集权的地方就易于发生腐败,不论政府企业都一样。何况,企业领导还可把各种腐败说成是市场交易和企业创新之需。

但是,企业的属性只是为企业高管的腐败提供了一个客观诱因,中国式国企领导的腐败还有中国自身的因素。正如陈同海案发生后原国资委主任李荣融在总结该案教训时所指出的,最重要的原因是企业规范的公司治理结构没有建立健全,保证权力规范运作的体制机制还不完善,企业主要负责人权力过于集中,缺乏有效监督制约,容易导致滥用权力。另一位国资委领导、纪委书记黄丹华也认为,国企腐败缘自三大缺陷:其一,企业因权力构架不合理、职责不分明和法定责任不到位而缺乏对权力有效制衡;其二,某些人因在市场经济条件下理想信念淡薄、法纪观念缺失和心态失衡而生成腐败动机;其三,由于制度的缺陷以及监督机制不完善、监督缺位或流于形式而构成腐败机会。

国有企业本身就存在着严重的内部人控制问题,即企业经营管理层利用国企委托代理链冗长而导致的所有者和经营者的信息高度不对称,将企业收益权控制在自己手上。这种内部人控制再加上不受或少受约束的权力,给了国有企业领导对国有资产的绝对支配权。从而,使得他们轻易将国企变成企业领导的国企,而不是全民的企业。

与政府的权力结构一样,国企的权力结构也是金字塔型的,越往上制约力度越小。政府官员还有同级纪委的制约、上级和社会的监督。而国企一把手这样的监督力度更弱。虽然国企普遍意识到要建立现代企业制度,健全董事会、监事会和经理层的结构,形成决策权、执行权、监督权的相互制衡与协调。但在实际运作中,由于国有企业一股独大的股权结构,企业领导人特别是董事长、总经理和党委书记基本是由行政任命,且往往为了实现企业的决策效力,很多企业都是两权合一(董事长兼党委书记)或三权归一(董事长、总经理和党委书记一肩挑),让“一把手”大权独揽,这样,也就导致企业内部机构虚设化和企业决策程序形式化,内部不存在有效制约主要领导人的力量,从而为其把集体决策变成个人的独断专行创造了条件。

此种情形下,要监督一把手只能依靠外部的审计和国资委的考核。外部监督虽有一定作用,但由于存在信息的不对称性,也不可能有效监督。因而,企业领导若不高度自律,十有八九会走向犯罪道路。

可见,要解决国企的严重腐败问题,就必须解决国企长期存在的内部人控制问题,以及对国企领导人的权力监督问题。在市场经济条件下,无非是要减少所有者的委托─代理链条层级,建立真正的现代企业制度,落实公司化的治理结构。但这样一来,又会遇到国家对国企的定位困扰,并与“党管干部”的原则产生冲突。

在中国,国企是作为国民经济的支柱和共产党执政的经济基础而发生作用的,因此,在关系国计民生的行业或重要产业,必须有国企的存在,国家也常用国企作为调节宏观经济或实行某些特殊目的的手段。这使得国家对国企领导的管理,不是采用市场经济的办法,而是和行政官员一样,实行“党管”。国企领导和行政官员的区别,不过是分工不同而已。特别是对于重要国企的“一把手”,即使身为国企的出资人和管理者,国资委都没有管辖权,而是由党的各级组织部门管理。

国企的此种特殊定位和管理模式,并不单单出于经济的考虑。但国企毕竟是企业,所以,两者构成一种内在的冲突。目前来看,要解开这一冲突,需要在建立健全现代企业法人治理结构的基础上,创新市场经济条件下对国企高管的管理方式,改变国企“一把手”集权体制,加强组织人事、经济审计等专门监督,同时明确国企领导人员的委托代理关系,强化其职责意识,健全信息披露制度,使媒体监督、公众监督及主管部门与相关机构的监督能够落到实处。在做好这些事情的同时,还需要进一步深化国有企业改革,打破国企对重要资源的控制与垄断。

即使从执政党的执政角度言,中国的国有企业从数量上看还是太多。必须进一步减少国企数量,可在竞争性行业,实行国企的战略性退出;在非竞争性行业,打破国企垄断并使之股份化。从中国的改革经验看,许多行业并非需要国企来经营,国企数量减少并股份化,能够最大程度地切断企业和权力的直接联系,从而减少由权力带来的腐败。但这需要执政党改变对国企的固有理念。

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