马宇:上海自贸区金融开放创新究竟能落地多少

  高层对于上海自贸区建设寄予了带动新一轮改革开放的莫大厚望。这个支点能否撬动宏观层面的改革开放,仍有待各项政策的实际落地情况,否则有可能被消磨或扼杀于无形。新一轮自贸区热,不能只制造几个区域投资热点、或者造几只昙花一现的概念热股。

  相比投资管制的放松,无论是上海自身还是高层领导,对于上海自贸区的金融开放都更加关注。其中有国家金融改革开放的宏观需要,也有建设上海国际金融中心的现实需要。但拟议中的金融开放和创新到底能落地多少呢?目前看仍然困难很多。

  先看利率市场化。已有央行资深官员表示担心,不同意在上海自贸区内优先实施利率市场化,认为这应是全国统一的计划。确实,目前情况下,若率先在上海自贸区内实施利率市场化,恐怕全国存款都会被吸到自贸区去。在电子金融日益普遍的今天,到自贸区开个户办个卡、在全球使用都是很容易的事情。银行自己也会把业务往自贸区里转移。那区外银行的业务怎么办?与此同时,存款的大迁移还会导致“水落石出”,银行的呆坏账会暴露,资金周转出问题,整个金融体系都可能出现危机。何况,上海笑、全国哭也不是大家乐意看到的。

  再看人民币自由兑换。1994年放开经常项目自由兑换以后,全世界就一直盯着人民币资本项目何时可以自由兑换,近20年了,这第二只靴子还没落地。上海为了建立国际金融中心把眼睛都盼绿了,到现在还是遥遥无期。那在自贸区先行一步可以吗?做离岸业务应该是可以的,区内自由兑换也应该是可以的,但若要打通自贸区与国内的通路,似乎不可能——— 因为那几乎意味着人民币自由兑换提前实现了;可若限定区内投资额度内可自由兑换,这样的政策还有多大价值?而单靠做离岸业务跟香港竞争,似乎有点异想天开,并不匹配。

  外资银行能自由经营人民币业务么?从1992年那次开放高潮中允许外资银行“试点”经营人民币业务开始,至今也已20多年了。外资银行在我国金融资产、人民币业务中所占比重依然很低。除了网点原因,也有很多技术管制措施。如果外资银行还是只能到自贸区里去做国际结算业务、离岸业务,估计吸引力不大。

  设立银行的门槛能够降低么?温州金融改革综合改革试验区设立已久,民间银行还是不能突破。国内现有银行到自贸区去设点经营很正常,但若说区里能够放开民间银行,难度仍很大。我们宁愿十多年前就引进所谓的境外战略投资者,让这些金融大鳄赚走了上千亿的利润,可改变银行股权结构、提升服务品质、增强国际竞争力等诸多战略目标却并无进展,国外的战略投资者甩手撤出后我们畸形的金融业依然故我。此轮银行业新政下,各地掀起民营银行申办热潮,但新政仍无实施细则,可操作性并不具备,效果如何仍有待观察。

  如果上述几项都要打折扣,这上海自贸区的金融噱头还有多大,依靠自贸区的支撑建设上海国际金融中心还有多少指望呢?其实上海早在20年前就提出要建立国际金融中心,前几年又提出要在2020年前建成国际金融中心,但实际进展如何大家都心知肚明。笔者曾写过一篇《上海国际金融中心的梦呓》,表示过对于在严格金融管制状态下发展金融中心的深刻怀疑——— 据说香港曾经很紧张,怕东亚金融中心地位被上海取代,其实完全没必要。即使今天,上海希望借助自贸区去实现这个目标,笔者仍然不看好。

  最后的一个政策点,或许也是最有希望的,就是税收。我们的税制毫无疑问应该改革,我们的税负毫无疑问应该大大降低;但这能寄望于自贸区吗?不得不说,自贸区实在不是实验税制改革、降低税负的合适运行载体和操作平台。分税制能在自贸区里改么?区内企业所得税降为15%?这对于上海当然是好事,但估计全国的企业都会把总部迁去自贸区了。这样的税收政策,对于自贸区建设、对于上海市的发展,可能比任何改革举措都有效,都来得快,但这对于国家来说意义有多大?这是“政策”还是“改革”?决策者不是希望自贸区要“改革”么?上海不也表示“不要政策要改革”么?降低税负是政策方向选择问题,而不是操作试验问题;真要降税,也不用先在自贸区先行先试,直接全国推开不就行了吗?若自贸区的前途系于税收优惠,那无疑是这一国家战略的悲剧。

  高层对于上海自贸区建设寄予了带动新一轮改革开放的莫大厚望。这个支点能否撬动宏观层面的改革开放,仍有待各项政策的实际落地情况,否则有可能被消磨或扼杀于无形。我们近年搞的很多各式各样的试验区,譬如城乡综合改革、金融改革、绿色发展、新型城镇化之类,石头摸没摸着且不说,河反正是至今没过去。要慎防有关部门打着改革旗号反对改革,故意以所谓的试验延误改革,制造各色试验区,搞不伦不类的先行先试。新一轮自贸区热,不能只制造几个区域投资热点、或者造几只昙花一现的概念热股。

  并不是区域面积大小局限问题。当初深圳关内面积也不过340平方公里,但却迸发出了改革体制机制、激活全国经济的巨大能量。如今的上海自贸区,固然有面积狭小的限制,不可避免会影响到其带动作用发挥;而拟议中的广东自贸区似乎看到了这一局限,在空间布局上就谋求突破,一下子划定了1360多平方公里。姑且不说最基本的封关操作难题(不同于不同关税区之间签订的自由贸易协定FTA,单一关税区内自行设立的自由贸易区FTZ若要实行完全的自由贸易,就必须封闭监管,而对1360平方公里进行封闭监管几乎不可能),就从如今的改革开放需求来说,建立自贸区最重要的是内涵的拓展创新,而非简单的地理面积扩充。如果这些自贸区,不能在改革开放的攻坚阶段和关键节点上发挥出体制创新、市场开放的突破性作用,就将不可避免地沦落为可有可无的政绩点缀。

  但愿在具体实践中,上海自贸区不仅仅是个概念。

  马宇(商务部研究院外资部主任)

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