以开放倒逼改革的自贸区

徐瑾
2013年9月末,谈论数年的上海自贸区面貌最终水落石出。

根据中国国务院公布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《方案》),自贸区将加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法制领域的制度保障。与此同时,上海自贸区放开服务业的六个领域,分别为金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务,涉及18项行业开放。

除了市场欢呼的“开放”之外,上海自贸区还有什么值得关注的要点?笔者认为,对外开放是手段,对内改革才是目的,尤其是地方政府的改革将是自贸区最值得关注的要点,这对于未来中国经济增长以及体制改革的意义将大于一时一地的资本追捧。

棋子虽然是落在上海,用意却绝非限于一隅。从更大格局来审视,设立上海自贸区的用意无疑是服务于新一届政府“以开放倒逼改革”的策略。《方案》开宗明义:“试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命,是国家战略需要”。其中的关键词可以总结为:加快政府职能转变,全面深化改革与扩大开放,国家战略需要。

为什么需要用开放来倒逼改革?或者,要推行的是什么样的改革,需要用壮士断腕般的开放来推动?核心在于当前形势需要倒逼政府职能的转变,其本质是构建一个全新的地方竞争规则。对比《方案》,上海数个送审版以及国务院最终版本,最终版本显然更为强调“加快政府职能转变”,宣称自贸区将“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。

回顾历史,中国地方政府竞争模式曾经是中国奇迹的动力之一,但是伴随着地方政府日益介入市场,地方政府本身也越来越像一个公司,中国的地方竞争模式开始成为经济增长的阻碍,甚至有恶化为逐底竞争的趋势。

旧模式已经暴露出难以容忍的问题,目前的中国迫切需要构建一种新的竞赛规则,而这样的新规则注定只能在核心区域之外的边缘地区诞生,自贸区提供了这样绕开旧体制钳制的可能。

什么样的新规则呢?《方案》做出了明确的回答:国际化与法制化。笔者认为新规则要点有三。首先,放开约束。扩大投资领域的开发、探索负面清单管理模式、深化金融开放创新等,都意在减少政府对经济的干预,不再由政府来规定什么事情企业能做或不能做,而是放开给市场来决定。降低了政府的干预权,对等地必然扩张市场的运作范围,“政府即公司”的种种弊端也有望得到釜底抽薪式的解决。

第二,国际化。这意味着在国内法规、规定与国际通行做法相矛盾的地方,按照国际化的要求,按照建设“具有国际水准的自贸区”的目标,要求上海自贸区探索实践国际准则的途径。为此,不仅暂停了三条涉外企业法律的效力,也认可对其他国内法律条款的豁免申请。以前,通过进出口行业的国际化,中国以最快的速度改进了自己的产业技术水平;同样的道理,通过经济发展与管理规则的国际化,中国也有可能以最快的速度改善自己的经济发展环境,冲淡后发劣势。

第三,法制化。减小了政府干预范围、推行国际准则之后,政府需要做的是转换角色,做好监管、税收等服务性工作,而这些服务性工作必须以法制精神贯彻。

由此可见,本次新规则的探索,其目标与逻辑与中国未来经济战略一致。如果成功,未来各地政府将在另一个面貌上展开竞争:比谁的市场更开放,比谁的规则更加国际化,比谁的服务效力更高,更加重要的是,比谁更加遵守“游戏规则”来处理市场与政府之间的关系。

问题在于,可能性和可行性之间的距离,往往就是一个政策实行好坏的标准,也就是一个好的政策如何能够被地方政府有力推广的重点所在。地方政府也是经济人,仅仅依赖口号动员显然不能奏效,这需要兼容地方政府作为一个组织本身的激励,使得他们有动力去推行符合政策初衷的举措。

也正因此,好政策不是原则正确的政策,而是原则正确且激励兼容的政策。如果地方政府仍旧能够从旧模式中获得想获得的东西,而新规则不能带给它们额外的收益,则不论中央政府如何三令五申,效果仍难保证。很可能,推进自贸区试验的过程也将是政府机制改革的过程,离开后者的成功,前者难以成功。

自贸区不仅仅是上海的自贸区,也不仅仅是为上海而设立。不过,上海地方政府的努力以及改变,是自贸区蜕变以及成长的关键因素。几年之中,自贸区内涵或许可从名字更迭中略见一斑,从经济贸易实验区到自由贸易实验区,从自由贸易园区到中国(上海)自贸区,自贸区在讨论中出现各种声音,成为一个硕大无比的箩筐以及完备的整体框架,由一个上海的地方试点变为中国的全局要点,各种概念也随之加入,从最初的关税优惠到今天的体制改革。

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