梁京:司法集权的机会与风险

据多维网透露,计划在中共十八届三中全会上讨论通过的一些重大的改革设计已经发给地方党委讨论。这个设计中最具有实质性的内容就是司法集权,地方司法机构将不再由地方财政来支持,而是由中央财政来支持,也就是说,对地方政府而言,新政权与司法权将要因这个改革而分立。毫无疑问,习近平如果真走出这一步,是对中共治理模式的一个非常重大的实质性改革。

习近平会不会走出这一步,我以为可能性很大。因为习近平最大的挑战并非来自中共外部的挑战,而是来自党内,尤其是来自集体腐败的地方政府。事实证明,仅靠党内纪委系统,并不能有效约束地方官员,而且,对司法系统的权威性和有效性也带来了巨大伤害。因此,通过司法中央集权,可能既增加中央政府约束地方政府的手段,同时也可能提升司法系统的权威性和有效性,可谓一石二鸟。

但是,这样做的风险也是非常大的。搞得不好,将彻底毁掉中央政府的政治权威,毁掉整个司法制度的权威,这就无异于像托克维尔在《旧制度与大革命》一书中批评的路易十六王朝那样,中央政府自己发动一场推翻自己的大革命。既然如此,为什么习近平还是有可能做出这个危险的选择?当然有可能仅仅是一个姿态。但如果中央真的出钱养地方的司法系统,就不是姿态了。

那为什么习近平不选择建立中央直属的司法系统来制约地方政府的办法?我认为既有理念的原因,也有实际的原因。如果一面保留地方的司法系统,也就是继续让地方财政来供养地方司法机构,在观念上就等于往地方自治迈出一大步。但是,在我看来,习近平并没有推动地方自治的意思,他的思路还是坚持大一统。因此,他现在考虑的是如何有效地约束地方政府。为了达到这个目的,最快,也是最有效的办法,就是乾脆把司法系统垂直化。

不过,即使习近平内心想发展地方自治,从可操作性的角度考虑,先垂直化也不失为一个策略。因为现在一面保留地方的司法机构,一面又重建中央直属机构,并不现实。比较有效率的办法是先垂直化,经过整顿和清理之后,再分工。这样就不给高度腐败的地方政府插手的机会。

不过,我真的怀疑习近平会想这么远,或者他的谋士们会想这么远。他们决定把司法系统垂直化,就是为了进一步加强中央的政治集权,而不是为了发展地方自治。这样的话,风险会非常大。

最大的风险就是遭到地方官僚阶层的全面反抗。道理是明摆著的,司法垂直化,首先给财政集权以理由,因为财权要跟著事权走。更重要的就是地方政府等于自己出钱来养整肃自己的力量。基于这个逻辑,很大的一种可能,就是司法垂直化胎死腹中。藉口也是现成的,司法垂直化,不利于党的一元化领导。

因此,这个举措能不能最后进入三中全会的最后方案,将为外间观察中共的权力斗争提供一个指标性的对象。如果司法集权能够实现,就说明习近平不仅压倒了地方势力,也压倒了他在中央的潜在对手,从而争到了改革的主导权。

在这种情况下,就要看习近平如何进一步与地方权贵博弈。一种非常可能出现的局面,就是地方冤民或上访者,对垂直化之后的司法系统施加压力,要求他们平反过去的冤案,公正执法,从而使得中央当局处于两难境地。

垂直化后的司法系统如果秉公执法,就会遭到地方权贵势力的反抗,因为在过去二十多年中,地方权贵确实有很多伤天害理的恶行,这些恶行都被腐败的地方司法系统掩盖起来了。由于这种情况非常普遍,中央当局就可能选择既往不咎,维持以前的司法结果。这虽然是一个比较理性的选择,因为不可能推翻二十年的司法结果。

但对于没有所谓终审概念的中国人来说,永远都可以拨乱反正。况且,不公正的司法陈案数量太大。因此,既往不咎的决定,有可能激化矛盾,从而成为让中央失去政治和司法权威的最后一根稻草。也就是说,司法垂直化,有可能成为发动大革命的一个动力机制。

很难想像,推荐各级中共高官读《旧制度与大革命》的中共当权者,完全想不到上述风险的政治逻辑。因此,不能排除这样一种可能,习近平的”底线思维”思维之一,就是在必要的时候,他也不排除试一试发动和驾驭一场大革命的运气。

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