叶檀:大集权下的大改革

将于今年11月召开的十八届三中全会,为中国未来十年定调,成为投向市场的最大一颗石子。

改革是最大共识,十一届三中全会摸着石头过河,最大限制地激发出中国市场活力。即将在十一月份召开的中共十八届三中全会,被普遍认为是改革的深入,人们希望此次全会能够展现改革的勇气与智慧,解决目前中国社会存在的市场效率不足、利益分配不公、权贵与暴民共存的现象。

未来十年,中国将踏上大集权下的大改革之路。权力将进一步集中,以寻求庞大国家的改革支撑力。

种种迹象背后的逻辑异常清晰。枪杆子与笔杆子这“两杆子”被牢牢掌握,因为技术手段突破封锁线的网络舆论,受到较为严厉的管制。

地方政府的权力也有可能被大幅削弱。9月4日,《财经》杂志发表《改革再出发》一文,指出“从上世纪80年代中央向地方放权让利开始,地方政府权限逐步扩大,地方的积极性得到提高,但是经过二三十年的发展,又走向另一个极端。例如地方政府公司化倾向严重,‘诸侯经济’越来越严重”,让地方政府回归原位,斩断插入市场、经营土地、招商引资的地方政府之手,厘清地方政府与市场之间的边界,是改革重点。

分税制将得到改进。《财经》文章指出,据悉,即将召开的十八届三中全会将会就完善财税体系出台重要政策。上世纪90年代初进行的分税制改革,中央政府财力偏弱状况得到改善,但地方政府财权、事权不匹配,走上出售土地经营城市之路。时至今日,已成地方收入主流管道。

地方政府的权力不会因税收改革得到上升。目前进行的税收改革的重头大戏“营改增”,即将原属地方的营业税转为由国税局征收的增值税,增值税由中央与地方政府分享。但增值税主要是装在国税篮中,减少部分的税收由地方政府自行承担消化,物流等个别行业增加的税收由地方政府进行补贴。从已经试点的地区看,营改增后地方税收收入只会下降不会上升,对于地方政府而言,只有两个办法摆脱困境,或者,更多地更高价格地出售土地;或者,减少地方政府的福利保障负担与运作成本。

后者似乎将成为改革重点。

越来越多的猜测包括,中央政府接管部分地方政府的支出职能,比如社会保障、部分医疗保健支出、司法、生态环境、公共安全等方面;允许地方政府正式发行地方债,以取代目前风险难测、暧昧不清的地方投融资平台。审计署深入到乡镇一级的地方债务审计将近尾声,收拾旧债之后以新的、更加透明的办法发行地方债,出售某些资产偿债,很可能在不远的将来实现;精简地方政府工作人员,将中央、省、地、县、乡镇五级政府转为中央、省、县三级政府,减少地方政府干预市场,以最大限度地压缩地方政府的运作成本。

如果这些猜测大致属实,则指向一个统一而强大的中央政府,和弱小、只负责基础社会运转的地方政府。这是对目前体制的破坏性颠覆,也预示着,为了强力推进改革,中国走上了与美国等国家的联邦财政体制完全不同的道路。前所未有强大的中央权力,与改革决心结合在一起。这一体制的好处是,如果改革方向正确将事半功倍,如韩国上世纪50、60年代的改革,成为韩国现代化崛起的根基;这一体制的坏处是,如果改革方向失误,风险将不可逆,全民族很有可能失去未来几十年。考虑到日本、巴西等国的先例,这样的沉沦期并不算久。

改革迫在眉睫。在摩根大通关于三中全会的报告中,历数了改革派的重要位置:周小川(央行行长)、楼继伟(财政部部长)和刘鹤(国家发改委副主任兼中央财经领导小组办公室主任)。其中,刘鹤实际上相当于11月会议报告起草小组的秘书长,因而在影响中国未来经济改革的政策上的作用不可低估。

一些改革已经在实行过程中。

9月底挂牌的上海自贸区,从理论上推出了负面清单管理模式,这一模式在政府管制经济体中从未得到真正推进,法无禁止即为可行,在上海自贸区,部分审批制退出了经济舞台。这是继今年年初以来,政府削减行政审批制度的延续,5月,国务院取消和下放了133项行政审批事项;6月,国家发改委取消和下放了26项行政审批事项。即使如此,在金融、船舶运输等领域,未能撼动审批制。

金融改革如箭在弦,可见的改革包括设立民营银行、存款保险制度、利率市场化、离岸金融更加便利等。但这些改革的风险、对国有低效企业的影响,将是能否顺利推进的关键。其他土地、户籍等改革,只能在小范围内顺势而为。

此次改革如走钢丝。在紧平衡状态下,有时细微的变量,可能成为压垮骆驼的最后一根稻草。下述问题必须提上议事日程,如土地价格是否会下行将影响地方债能否顺利清偿,如房产税是否会压低地价,如传说中的遗产税是否会煽动移民潮,国有企业的资产如何定价等等。

我们有理由对中国关键转型期的重要会议抱以期待,并予以密切关注。这是中国摸着石头过河的粗放式市场化改革之后的一次最重要的革新,这次会议的展示的是尊重市场、设立边界、建立信用、平等博弈,当下的中国能否如上世纪的韩国一样,在强大的中央政府推动下,取得核心改革成功,不取决于权力本身,而取决于附着在核心权力上的理念、执行力与对中外不同道路的洞察。

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