张雪忠:《新常识》 第十章 司法独立的重要性

第十章

司法独立的重要性

全体国民是国家主权的正当享有者,政府的组建以及政府的形式和权限,都应该是出自主权者意志的产物。宪法即是这种主权者意志的体现。宪法既是政府得以产生和取得权力的根据,也是国民用来约束政府行为的根本规范。
立法机构是政府的组成部分之一,其立法权限也应由宪法所界定,不得超出宪法规定的范围。立法机构制定的法律若是与宪法相抵触,就不应该发生效力。否则,就意味着立法机构可以超越宪法所赋予的立法权限,并可以随意侵害或削减宪法所保障的公民权利。
若要认定立法机构制定的法律是否与宪法相抵触,就必须对宪法和法律进行解释。基于任何人不得担任自身案件的裁判者的原则,这种法律解释的工作,显然不适合由立法机构来进行,因为立法机构若是可以自行裁决,其制定的法律是否合乎宪法,宪法对立法机构的限制就会变得毫无意义。
认定立法机构制定的法律是否违宪,这一工作最适合由法院来承担,因为解释法律乃是法院正当和特有的职责。赋予法院对法律进行违宪审查的权力,并不表示司法权高于立法权,而只是表明主权者(全体国民)的意志,高于主权者的代表(立法机构)的意志。
立法机构的权力是全体国民作为主权者通过宪法所授予的,立法机构不得超越其被授予的权限,更不能进行授权时所明确禁止的事,比如,不得制定剥夺公民言论自由的法律、不得制定溯及既往的法律等。如果立法机构制定的法律违反宪法却仍然有效,就等于说主权者的代表的意志,竟然要高于主权者本身的意志,而这显然是荒谬和不正当的。因此,立法机构制定的法律如违反宪法,自当归于无效。法官在审理案件时,将违反宪法的法律认定无效并废弃不用,仅仅意味着,当法律所代表的立法机构的意志,与宪法所代表的主权者的意志相冲突时,法官应当受到后者的约束。
法官既然要承担对法律进行违宪审查的任务,就必须保持对立法机构的独立。如果法官缺乏独立性,或者立法机构和司法机构由同一种政治势力所掌控,立法机构的违宪行为就无法得到抗衡与纠正。由于普通的法律往往比宪法规定得更具体、更有可操作性,法官甚至只能置宪法的条文与精神于不顾,优先适用违法宪法的法律规定。如此一来,宪法中的规定就将形同虚设,宪法所确认的公民权利也将名存实亡。
例如,中国现行宪法第三十六条明确规定,“中华人民共和国公民享有宗教信仰自由”。但全国人民代表大会制定的《教育法》和《高等教育法》,却又迫使所有接受国民教育的人,必须认同无神论的马列主义。当一位具有宗教信仰的中国公民,被政府权力强迫对无神论思想表示认同时,我们怎么能说他仍享有宗教信仰自由?又如,现行宪法第三十五条规定,公民享有集会、游行、示威和结社的自由,但全国人大制定的《集会游行示威法》,和国务院制定的《社会团体登记管理条例》,却又任由行政机构独断的决定是否同意公民的相关申请。而一旦公民基本权利的行使,必须取决于行政机构的任意和独断的裁量,这些权利就等于被完全剥夺了(注5)。
立法机构的职能是通过法律的制定,在观念世界里普遍地明确公民的权利和义务;行政机构的主要职能是通过法律的执行,在现实世界里个别地决定公民的利益和负担。对于每一位公民个体而言,掌握着国家强制力量的行政部门是强大而难以抗拒的,因此公民的自由和权利,总是要面临遭受行政权力侵犯的危险。
在代议制民主政体中,国民的确可以通过定期的选举,对行政部门进行政治问责,但这种一般的问责机制,并不适合对受侵犯的公民进行各别的救济。如果公民个体的权益无法得到及时的保护和救济,全体国民作为一个整体所享有的主权,就会被行政机构通过个别的执法予以侵蚀和削减。
为了防止行政权力侵犯公民的个人权利,或是为受侵犯的公民提供及时的救济,有必要使司法机关完全独立于行政权力,并可对行政行为的合法性进行审查和裁决。独立于行政权力的司法,是公民自由和权利的最可靠保障,这是一个已被人类经验反复证明的真理。对无辜的公民滥施惩罚和随意拘禁,历来是暴政最常见的表现。
如果司法毕竟还有一定的独立性,受害者就可以向其寻求救济。哪怕是通过司法程序将行政机构的暴虐行为公之于众,也足以引起人们对暴政的愤慨和警惕,从而使行政权力多少有所忌惮。
但是,如果司法和行政权力掌握在同一批人手里,公民的自由和权利就全完了。司法部门一旦和行政部门联合在一起,它本身的软弱必将使它沦为行政权力的附庸,司法部门非但不能成为抗衡行政权力的一种独立的力量,反而还将成为替暴虐的行政行为背书的工具(这其实正是中国的公安机关和法院之间关系的现状)。法院一旦沦为行政权力(包括警察力量)的附庸,行政权力对无辜公民的独断和蛮横的迫害,就将获得一种有条不紊的司法处理的表象,受害者的冤屈和迫害者的暴虐,都将被煞有介事的司法程序的外衣所笼罩,因而不再引人注目。事实上,利用司法程序进行政治迫害,将无辜公民和正直人士入罪下狱,往往是专制政府最喜欢使用的压迫手段。在这方面,中国政府显然拥有非常丰富的经验。
在人类事务中,若能控制一个人的生活,就足以控制一个人的意志。因此,为了确保司法的独立,有必要使法官享有稳固的职位和薪酬,不能任由立法或行政部门左右法官的任期,或是减少法官的薪酬。对于经由严肃而公正的程序获得任命的法官,除非其行为不当,否则不得将其免职。就司法活动的本性而言,法官的职位甚至不适合定期接受选举政治的考验。
在政治选举中,无论是对立法机构成员的选举,还是对行政首脑的选举,选民都可以完全依据自己的利益诉求和感情偏好来投票,而这本身也是代议制民主政体的应有之义。但法官在审理案件时,却必须超越自己的感情偏好,完全平等和公正地对待每一位当事人,无论他们是否讨人厌恶。如果法官必须定期接受选举的考验,并可能由选民投票免职,则法官在审理每一起引起公众兴趣的案件时,最重要的将不是考虑什么样的判决是公正的,而是考虑什么样的判决能够得到公众的赞许。这样一来,当事人的命运将由变动不居的公众情绪,而不是由稳定可靠的法律来决定,法律和司法的本来作用也将因此而丧失。
司法人员的职责,是根据法律的规定审理和裁断各类法律争端,而判断司法公正与否的标准,就是看裁判结果是否符合法律的文义与精神。在一个国家,由立法机关根据宪法确立的程序与权限所制定的法律,在其适用范围内应被视为是最大的公意。法官依法裁判的行为,正是使这种公意得以实现的过程。
为了确保裁判的公正,法官必须超脱于法律以外因素的影响,不管这种影响是来自政治权势,还是来自公众舆论。否则,司法公正就不可能实现,体现在法律中的公意也将被牺牲。如果允许法官在法律之外寻找审判的依据,人们甚至无法判断司法是否公正,因为除了公开施行、措辞严谨且彰显公意的法律,任何其他的评判标准都不可能具有正当性。同时,人们也将无法对自己行为的法律后果,形成较为确定的预期,而这本是法律最重要的作用之一。
确保法官在判案时,不受偶发和多变的公众情绪的影响,对于个别当事人和社会少数派的人权保护,是极其重要的。为了检验一项原则是否妥当,最好把它放到最极端的情形加以考查。假设在一起引发公众广泛关注的案件中,根据有效的法律规定,应判当事人无罪,但除当事人和法官之外的所有人都希望判当事人有罪。在这种情况下,人们若是迫使法官作出有罪判决,就意味着所有人在共同对当事人做一件不公正的事。因为,基于人们组成国家和设立政府的原初契约,每一个人都应该受到宪法和法律的保护,每一个人都有理由相信这种保护是稳定和可靠的。
除非经由庄严与合宪的立法程序废除或修改现行法律,法律对人民整体和公民个体同样具有约束力。如果绝大多数国民强使法官在法律之外加罪于个别的当事人,就等于是为当事人临时制定有溯及力的法律。但以发生时并不违法的行为,对当事人施加惩罚,显然是一种极其暴虐的做法。这种做法即使出自多数人的意志,也不改其暴虐的性质。为了避免这种多数人的暴政,实有必要尽量让法官仅对法律和自己的良心负责,而无需选民的投票负责。
坚定而一贯地守护法律和保障人权,是司法的最主要职责,这一职责显非任期不稳的法官所能胜任。如果法官必须时常接受选民的选举,必将使法官在审理案件时过于迁就民意,从而削弱其惟以宪法和法律为准则的刚正品格。另外,由于人类事务本身的繁复性,法治国家的法律往往浩如烟海,必须长期钻研和实践,方能深入理解和熟练掌握。法官的任期若是短暂或不稳定,法官群体将难以达致必要的专业程度,从而有损司法的稳定、庄严和公正。人们设立法官职位,本是为了借助于法官的专业知识和素养,确保法律得到刚正不阿的适用。如果人们一方面希望利用法官的专业素养,一方面又经常迫使法官抛弃自己的专业判断,并屈从于公众的情绪与偏见,这显然是极不明智的。
在政治上,有一条公认的可靠原则:在其他情况不变时,权力越大,权力的期限应该越短;权力越小,延长权力期限的危险就越小。在分权制衡的宪政体制中,司法部门的性质和功能,决定了它的权力是最不危险的。立法机构不但掌握了财权,而且还可制定公民权利义务的准则,行政部门则不仅具有职位、荣誉和资源的分配权,而且还掌握着国家暴力机器。反观司法部门,它既无军权,也无财权,无法支配社会的力量和资源,甚至不能采取任何主动的行动。司法部门只能对人们诉诸它的具体个案,作出包含详尽理由的裁判,而为了实施其裁决,它甚至还要借助于行政部门的力量。
可见,独立的司法权力,是公民自由和权利的重要保障,同时又不大可能构成对民众自由的重大威胁,更不会导致对国民主权的篡夺。让司法部门在审理具体案件时,处于一种独立于民众情绪的地位,可以视为人民所采取的一种谨慎而明智的措施,用以防止自身由于一时盲目或激动,而作出错误或不公正的事情。
当然,司法独立绝不是说法官可以不受约束,而是说法官在审理个案时,不应受到法律以外的其他因素的干扰。为了实现司法公正而对法官进行的约束,不是为了左右具体个案的审判结果,而是为了使法官在审理案件时,处于免受法律之外因素干扰的地位。例如,公开透明的诉讼程序、严密的法官行为规范及惩戒措施、严格的案件回避制度,以及自由的新闻监督,都是对法官的正当而必要的限制和约束。这些限制和约束不是为了左右案件的裁判结果,而是为了防止法官的审判行为脱离法律的轨道。对法官的限制和约束,是为了达致这一状态:对于法官来说,只有对案件依法进行公正的审判,才是最合乎自身尊严、荣誉和声望的做法;不公正的审判将有损法官的声誉,却又无法为他赢得任何其它的利益。
如果法官不能独立地审判,就不可能有公正的司法,法律本身也将形同虚设。司法活动的实质,是将普遍的法律适用于具体的案件,因此司法公正包含着两个最基本的要求:(1)准确地认定案件事实;(2)正确地适用法律规定。但在中国的现行体制下,那些具备法律专业知识且亲自审理案件的法官,却不能独立地对案件作出相应的裁判,而是必须顺从其背后的政治权力的意志。由于这些握有权力的发号施令者,一方面并未通过亲自听审去全面了解案件事实,另一方面又往往并不具备足够的法律专业知识,因此不可能保障裁判结果的公正性。
当手握权力的人可以左右法官的裁判时,必将出现无穷无尽的司法弊端和触目惊心的司法腐败。在这种情况下,确凿的证据和明确的法律,都不能确保人们取得通常可预期的判决。为了获得对自己有利的判决,人们不得不把心思放在法庭之外,极力去接近和巴结能够左右法官裁判的掌权者。久而久之,在这些掌权者身边,就将围绕着一群阿谀奉承之徒,包括一些沦为权力掮客的职业律师。
他们用尽一切可能的手段,不厌其烦地向掌权者索要一纸批文,以便以更高的价码转卖给当事人。
在中国,从现有的政治体制来看,所有的法院都必须接受执政党的控制和领导,从法院内部的行政化管理来看,所有的法官又必须听命于自己的上级。因此,案件的结果,经常不是由亲自审理案件,且需在判决书上署名的法官来决定,而是由那些既不曾审理案件,也不用在判决书上署名的掌权者来决定。在这种情况下,那些实际决定案件结果的掌权者,可通过避免在判决书上署名来逃避舆论的谴责;那些必须在判决书上署名的法官,则可通过托词于上级的压力来逃避良心的谴责。这就难免在使法官群体丧失职业尊严和权威的同时,也使整个国家的司法丧失最起码的公正。在今天的中国,法官的裁判早已沦为可以随意贩卖的货品,法律的规定,也已成为可以肆意毁弃的空文,这又有什么好奇怪的呢?在一个真正的法治国家,法律具有最高的权威,任何个人或组织都必须受到法律的约束,不得享有超越法律的特权。中国共产党经常信誓旦旦地宣称,“党必须在宪法和法律范围内活动”,但这显然是一句毫不可信的空话,因为基于中国现有的司法制度,中国共产党必然要高居于法律之上,成为一群不受法律约束的法外之徒。
一个政党的活动,是否处于宪法和法律范围之内,本应由司法机关进行独立的裁判,但中国的法院却完全由政法委所领导,因此,共产党的任何活动是否合乎宪法和法律,最终还得由共产党自身来判定。这种由当事人担任自身案件的裁判者的做法,完全违背了司法活动的本性,并使当事人实际上不受任何法律的约束。而如果一个国家的执政者可以不受法律的约束,这个国家就不可能有真正的法治,也不可能有公正的司法。
2007年底,时任中共中央总书记的胡锦涛先生,在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上,要求政法工作应坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。一年之后,时任最高人民法院院长的王胜俊先生,又将“三个至上”确立为各级人民法院工作的指导思想。
最高人民法院的这一提法,曾受到不少法律人士的批评甚至嘲讽。不过,王胜俊先生虽然并不具备担任首席大法官所需的专业知识,但作为一名资深的政治官僚,他呼应并大力宣扬这种荒谬可笑的口号,绝不会是毫无缘由的。一项政策越不可思议,制定政策的人可能获得的利益也就越巨大,因为任何智力正常的人,都不会冒着被众人取笑的风险,提出一些明显荒唐却又无利可图的政策。将“三个至上”树立为法院工作的指导思想,这一做法的目的,其实就是为政权权力干预司法审判,提供一种方便而堂皇的借口。
司法工作的作用,在于为两个以上当事人之间的争端,作出唯一、确定和有约束力的裁判。司法裁判结果的唯一性和确定性,有赖于裁判准则的唯一性和确定性。自法律内部来看,如果对于一个具体案件存在两个以上可供适用的法律条文,而这些条文包含的法律规范内容是一致的,这些条文不过是重复了同一个裁断准则;倘若这些条文包含的法律规范内容不一致,裁断者则必须求助于相应的法律适用规则(如“上位法优于下位法”、“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”等规则),以选定其中的一个裁判准则。
无论如何,两个或两个以上不同的裁判准则,绝不可能同时适用于同一个案件。
在法律之外尚有司法裁判准则的情形亦可分为两种:倘若法律之外的准则与法律的准则是一致的,前者不过是不必要的重复;倘若两者并不一致,裁判者则必须决定何者具有适用上的优先性。在后一种情形,裁判者必须在裁判中适用其中一个准则,而忽略其他的准则。总之,这些不同的准则,不可能同时成为司法裁判的“至上”准则。
当法律规定与法律之外的准则不一致时,司法案件的裁判最好以法律为准。这样做的理由包括两个方面。第一,从技术上讲,在一切社会规范中,法律规范往往用语最为精确,含义也最为确切。
将法律作为司法裁判的至高准则,一方面有利于公众对自己的行为后果形成确定的预期,另一方面也容易形成更明确的关于裁决是否公正的判断标准,从而有力地约束法官裁判的任意性。
第二,从正当性角度而言,法律往往是由一个社会最具代表性的机构所制定,立法中的利益平衡和取舍,理应高于立法之外的利益考量。人们若是认为,有些利益重要到了可以让法官在裁判时置法律于不顾,那最好还是将这些利益规定到法律之中。任何可以通过司法裁判得到实现的利益,都必然可以在法律之中得到规定。如果有些利益连立法机构在集思广益和深思熟虑之后,都无法以明确的语言规定在法律中,人们怎么可能指望,忙碌的法官们能够在较短的审案期限内领悟到这些利益,并将它们体现在裁判文书中?在任何社会,明确的法律规定,以及民众因知悉法律而产生的权利意识,都是对政治权力最重要的制约。这种制约的不断增强,必然会让那些习惯于擅权专断的政府官员深感不便。实际上,中国的各级政府官员,经常露骨地表示出对法律的不屑,以及因权力受到法律约束而产生的恼怒。“三个至上”的提出,只不过是在更高层次上,以更加理论化的方式,表现出对制约权力的法治原则的抵制与反动。
如果说法治原则意味着,法律是法官的最高上司,那么“三个至上”则意味着,上司是法官的最高法律。不过,既然“三个至上”的口号,把“党的事业至上”和“宪法法律至上”并列为司法工作的指导思想,那就表明党的事业和宪法法律毕竟是有所不同的东西。
这也意味着,法官若是遵循“党的事业至上”的准则,就有可能要放弃“宪法法律至上”的准则。由此亦可表明,所谓党的事业,完全是一种毁弃法律的事业,是一种与法律所蕴含的公正精神背道而驰的事业。

注5:事实上,中国的现行宪法本身就是一部的纯粹的伪宪法。宪法本是主权者意志的产物,是政府以及执政权产生的根据,而不是政府行使权力的结果。宪法的制定,本应由全体国民出于此一特殊目的,选出一定数量的代表组成制宪机构。制宪机构提出宪法草案后,再经由全民公投或其它体现国民意志的批准程序,方能产生正式有效的宪法。为了确保制宪机构的尽责和公正,制宪机构只能是临时机构,并应于制宪任务完成后予以解散。它不能利用制定宪法的便利,在宪法中将自己确认或转变为常设的政府机构。原属制宪机构成员的人若是想加入政府,只能根据业已生效的宪法,与其他公民进行平等的政治竞争。
但是,中国现行宪法的制定,却完全违背了宪法制定的正当程序。中国共产党先是用武力攫取这个国家的政权,然后又利用从未得到国民授权或同意的权力,拼凑出全国人民代表大会这一虚假的代议机构,并炮制出现行的所谓宪法。这部宪法最核心的内容是规定共产党的永久执政权,它没有确认国民作为主权者享有选任执政者的权力,反而彻底剥夺了国民的这一最基本的主权权力。
这本身就足以表明,中国共产党的执政权并非源于国民的授权,而是针对国民的篡夺。
中国的现行宪法不是中国共产党执政的正当根据,而是它篡夺国民主权的书面证据,这一事实可以公司组建和公司管理机构的产生为例,从而得到更为通俗的说明。公司是由若干投资者为了共同的事业或目标而组建的,他们为了组建公司,首先要起草并签订一份公司章程,公司的管理机构(如董事会、监事会及总经理等)的产生,都必须以公司章程为依据,管理人员也必须受到公司章程的约束。假如公司的管理人员无视投资者(公司股东)作为公司所有主的权力,擅自修改章程或制定新的章程,并规定自己应当永久享有公司管理权,他们的这种行为难道不是对股东权力的篡夺吗?如果篡夺一个公司的主权的行为都是不可容忍的,那么篡夺整个国家的主权的行为,又怎么会有哪怕一丝一毫的正当性?庄严的真宪法和拙劣的伪宪法,还有一个重大的区别:对于代表国民意志的真宪法,即使是曾经投票反对它的人,都会对它给予极大的尊重;而对于假冒国民意志的伪宪法,即使是一手炮制它的人,也会对它报以公开的藐视。试问,在现行宪法施行以来的三十年里,中国共产党什么时候遵守过其中关于公民权利的规定?实际上,从1949年攫取国家政权到1982年制定现行宪法,在这短短的三十三年里,中国共产党所掌握的政权,竟然先后颁布过四部宪法:一个更换宪法比更换尿布还要频繁的政权,怎么可能会把宪法当成一回事?中国共产党炮制出一部又一部宪法,本是为了掩盖它篡夺国民主权的事实,但它连自己制定的宪法都毫不尊重的做法,却更为彻底地暴露了它作为国民主权篡夺者的面目。

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