张雪忠:《新常识》 第九章 代议制与责任行政

第九章

代议制与责任行政

在基于普选的代议制民主政体中,全体国民通过定期选任自己的代表,行使对国家事务的最终控制权,成为支配政府行动的主人。
在这种由一切人治理一切人的自治政体中,所有阶层的国民都能在某种程度上参与政府管理,并分享从政府管理中得到的教育和锻炼。
在经由普遍的选举所产生的代议机构中,每一部分的国民都有自己的代表,每一个人都可以指望有人把他想说的话说出来,并且是当着反对者的面,经受相互辩驳的考验。国家之中的每一种利益和每一种意见,都可以在不同的利益和意见面前,充分展示自身的论据和力量。在这里,国民中占优势的意见明白无误地显示它的优势,政府的任何有违民意的政策或措施都将暴露无遗;在这里,每一个政党都不得不极力审视自身政策的偏颇与不足,以免失去国民的支持;在这里,每一项政策的制订,都必须公开阐明其理由,一项政策被采纳,是因为它的合理性得到了多数国民的认可,而不是权力强加或利用人们无知的结果;在这里,各种有才智的人的意见,虽然暂居少数而不能被采纳,却不会被多数人轻蔑地忽视,而是同样有机会被所有的人听到,并有机会依靠自身的说服力得到日益扩大的影响。
代议机构中的成员,代表着国民中各种不同的利益和诉求。为了保障这些不同的利益和诉求,都能得到充分的表达与考虑,所有代表的地位必须完全平等,相互之间不能有任何行政隶属关系。这种广泛的代表性和代表之间的平等性,使得代议机构制订的法律,可以真正成为国民普遍意志的体现。
法律作为普遍适用的规范,在制定出来之后,必须经常加以执行,这就需要有一个经常存在的权力**,负责执行被制定和持续有效的法律。在政府权力划分中,制定法律的权力称为立法权,执行法律的权力称为行政权。立法权应当与行政权相分离,因为代议机构适合制定法律,但却不适合执行法律。
立法者必须和国民具有共同的利益和深厚的同情感,这是确保法律符合国民利益的前提。代议机构成员的任期限制和定期的议会选举,在一定程度上可以达成这一前提。但能将立法者和国民联结起来的最牢固纽带,是立法者所制定的法律,对他们自己以及他们的亲人,同对其他国民一样,必须完全平等地适用和有效。这就要求制定法律的人,和执行法律的人,不能是同一批人。
如果同一批人同时拥有制定法律和执行法律的权力,就会给人性的弱点以极大的诱惑。这些人将一方面利用手中的立法权,去制定暴虐和不公的法律以压迫他人,另一方面又利用手中的执法权,使他们自身免于服从自己所制定的法律。这样一来,他们便与其他国民有了不同的利益,并将使法律偏向于他们的私利,而这显然违背了人们组成国家和设置立法权的目的。相反,如果立法权与执法权相分离,制定法律的人在法律制定出来之后,也将同样受到自己所制定的法律的支配;这种切身的约束,将使立法者在制定法律时,尽力谋求公众的自由和福利,因为合乎公众的自由和福利的法律,也合乎他们自己的自由和福利。
国家中的最高权力应该归于代表全体国民的代议机构,并且代议机构应当对行政权力加以控制和约束,这对于真正的代议制政体的确是必不可少的。但对行政权力进行控制和实际参与行政事务,这两者之间有着根本的区别。在很多情况下,一个人或一个团体亲自去做的事情越少,对事情的控制就越完全。比如,军事统帅若是亲自在队伍中进行战斗,就很难有效地控制和指挥军队的行动。
另外,任何一个团体,除非在其内部建立隶属关系并有人统率,否则根本不适合进行严格意义上的实际行动。而代议机构的内部并不存在隶属关系,因为代议机构作为反映和衡量各种不同利益的立法团体,其内部成员之间的地位必须完全平等。一个成员之间地位平等的立法团体,最适合做的是对问题的考虑,而不是对决定的实施。当听取和考虑各种不同的意见和诉求成为必要时,一个进行充分审议和平等表决的团体是必不可少的。但对已经议决的事情进行实际的处理,最好交由某一特定的人负责进行,因为,一旦有更多的人可以干预事情的处理,则不仅任何人心中都难以产生全力以赴的个人责任感,而且还会徒增有害的牵扯和掣肘。
立法事务的要点在于顾全和平衡各种不同的利益,因此立法团体必须具有足够数目的成员,方能具有足够广泛的代表性。行政事务的要点则在于高效、稳定和一贯,因此行政部门必须强而有力,为此又要求将行政权力集中于一人。
行政部门必须采用单一首脑制,其理由是显而易见的:(1)举凡两个或更多的人从事共同的事业,总有发生不同意见的可能。如果行政首脑一职多人,就更有个人之间竞争和对立的特殊危险,并引发各种严重的分歧,进而有损行政部门的声望,削弱其权威,破坏其职能;(2)如果行政首脑一职多人,这些人之间的分歧很有可能使社会分裂成各走极端、不可调和的派系,并分别拥戴组成首脑机构的不同个人,而这显然将威胁国家的团结和完整;(3)行政首脑一职多人,容易掩盖错误和逃避责任,因为在这种情况下,对于行政部门的失职,人们将无从确定谁应负其咎,舆论的约束也将因申斥对象不止一人而失其效用。
对于集中的权力,需要配置集中的责任。从事物的本性出发,必须赋予行政首脑以强大的权力,而为了防止这一权力违反其本来目的,又必须确保可以对行政首脑进行严格的问责。在代议制民主政体中,无论是对总统制中的总统,还是对内阁制的首相,都设有多种约束和问责机制。
首先是立法机关对行政权力的法律约束。就政府权力的功能而言,立法权力是为了表达国民的意志,其表现是法律的制定,行政权力则是为了实现国民的意志,其表现是法律的执行。基于手段从属于目的的原则,行政权力的运用必须遵从法律,而不能违反法律;行政权力的内容、范围和行使方式,都必须受到法律的严格规制。
行政首脑若是在行使权力时违反了法律,他首先可能遭受弹劾与免职,这是他作为公职人员应负的政治责任;然后还可能受到普通的刑事处罚,这是他作为公民应负的法律责任。
其次是立法机构的预算约束。立法机构有权批准或拒绝行政部门的拨款请求,因而可以在不实际处理行政事务的前提下,对行政权力进行有效的控制。国库是一个强而有力的手段,立法机构借助宪法赋予的这一武器,可以纠正行政部门的各种偏差,并督促它实行一切有益的措施。人们可以看到,在英国的宪法史上,一个原本地位低下、无足轻重的议会下院,正是凭着对国库的掌管,不断扩大自己的权力范围和政治作用,并最终削弱了其它政府部门的一切不正当的特权。
最后是行政首脑的任期限制和连任压力。为了防止一项强大的权力变得过于危险,最有效的办法之一是加以期限上的限制。这将为人们提供一种手段,可以在不触怒任何人的情况下,摆脱那些不适合继续任职的人,并重新选任才智和德性更为杰出的人。在任的行政首脑若有连任意图,就必须表现得令选民感到满意(即使是不想或不再可能连任的人,为了自己所属政党的声望和前途,也不敢在行使职权时玩忽职守)。行政首脑单是循规蹈矩,尚不能保住连任的机会,而是必需在严守法律的前提下,作出令选民普遍认可的业绩,因为选民的投票并非法律上的评判,而是政治上的评判;他不但要让自己的言行始终正当得体,还必须尽力督查属下的行为,因为选民评判行政首脑是否称职,不但要看他自己的表现,还要看整个行政部门的表现。
权力集中的必要,使行政部门存在着一种金字塔式的权力结构,行政首脑处于金字塔的最顶端,在握有最大权力的同时,也肩负最大的责任。这种权力与责任相一致的状态,甚至将在行政部门内部催生出有效的双向监督机制,既可以保障行政部门有足够的权力实现它的应有职能,又可以防止行政权力背离它的本来目的。
一方面,人们无需担心行政首脑竟会不去惩罚行为不当的属下。
即使人们不能全然依靠他的品德,至少也可以依靠他的私心。只要在行政部门的范围内出现了不当行为,人类性格的通常倾向,必将促使行政首脑及时惩处给行政部门招致公众谴责的人,以避免公众对行政首脑本人产生更大的不满。
另一方面,由于握有最大权力的行政首脑,也必须对法律和国民负责,下属通常会有足够的动力抵制上司的不正当命令。他们知道,如果帮助上司实现不正当的图谋,很有可能会和上司一同身败名裂,而如果因为拒绝配合而招致上司的报复,他们总可以诉诸法律和民意以保全自己。实际上,只要存在引发下属抵制和东窗事发的可能性,往往就足以遏阻上级官员向下属发出不正当的命令。
人们一旦了解了立法权与行政权相分离,以及行政问责的一般原理,就不难看出中国现有政体的落后与野蛮。在中国的全国人民代表大会中,来自行政部门的官员人数是最多的人,因此制定法律的人,和执行法律的人,实际上是同一批人。这些人总是把法律制定得暴虐和不公,并且在执行法律的过程中,还要进一步加重原有的暴虐与不公,而他们自己则可以利用手中的权力,使自身免于服从自己制定的法律。可以说,他们制定法律,是为了对中国民众实行普遍的压迫;他们执行法律,则是为了对中国民众实行个别的压迫。
大量的行政官员担任立法机构的代表,不但使立法权力和行政权力合二为一,而且还把行政部门中的隶属关系带进了立法机构。
由于代表之间的地位不平等,人们在立法机构只能听到各种令人恶心的吹捧,以及各种令人咋舌的蠢话,却听不到任何真正自由和严肃的政策辩论。试想一下,一群平日对自己的上司唯命是从的人,怎么可能在短暂的会议期间,突然变得敢于公开在上司面前力陈己见?这就难怪,从各地前往北京开会的全国人大代表,大都像是一些没有主见和灵魂的木偶,只是被人牵引着去完成一场以举手和鼓掌为主要内容的木偶演出。
值得强调的是,在代议制民主政体中,立法、行政和司法三权分立,只是政府权力的分立,而不是国家主权的分立。因为,这三种不同的政府权力,都是源于全体国民作为主权者的意志,而主权本身却是完整和统一的。
在中国的现行政体中,立法、行政和司法权力也是源于同一个意志,但却不是源于全体国民作为主权者的意志,而是源于中国共产党作为国民主权篡夺者的意志。在中国,不仅各级行政和司法官员的任免,必须由上级党组织来决定,甚至连各级人大代表也必须得到党的组织和统战部门的认可。在中国共产党内部,一切权力又集中到七名(有时也可能是九名或五名)中央政治局常委的手中。
这七个人实际上手握整个国家的最高政治权力,但全体国民却无法在政治上对他们进行问责。因此,中国的现行政体,实在是一种彻头彻尾的寡头专制政体。
在寡头专制政体中,绝不可能建立任何真正意义上的政府或官员问责制,因为在这种政体中,掌握最大权力的七个人,恰恰是以完全不负责任的方式行使权力的人。这七个政治寡头要想统治整个国家,就必须依靠一个具有足够规模的官僚体系。为了确保各级官吏对自己的服从和忠诚,这些寡头们不但不能及时追究各级官员的失职行为,反而必须放任他们徇私舞弊,让他们得以牟取各种不正当的利益。只有当各级官吏普遍腐化时,他们为了得到权力寡头的庇护,为了保住自己的私利和权位,才有可能对自己的上级保持死心塌地的忠诚。
假如官僚系统不存在普遍的腐败,政治寡头们将难以得到官僚体系的可靠效忠,他们的统治也将不再稳固。大家不妨想想:如果在整个官僚体系中,绝大多数公职人员都是廉洁正直的人,他们怎么会不惜背叛自己的人民,心甘情愿地听任几名不负责任的政治寡头的驱使?实际上,在普遍腐败的寡头专制政体中,甚至根本没有正直之士的立足之地。一名正直的公职人员,如果接到上司的不正当命令,他能怎么办呢?如果他不愿同流合污,很快就将面临权力的报复。此时,他既无法求助于法律,因为法律本身就是任凭权力随意掐捏的橡皮泥(注4);也不能求助于民意,因为对于根本无需对民众负责的权力,民意又能起到什么作用呢?当整个国家的权力集中在几个不对国民负责的人手里,他们必定会成为一切形式的腐败的肇因。围绕着这几个人,将会建立一个以腐败为主要动力的政府和官僚体系。这个体系在不断催生腐败的同时,又不断遮掩和保护腐败。处于这个体系顶端的寡头,绝不可能真心改革这个体系,因为任何实质的改革,最终都要指向他们自己手中的权力。
为了遏制腐败,就必须惩治腐败,而要惩治腐败,又必须及时发现和揭露腐败。如果共产党的最高领导人真要反腐,为什么还要容忍手下的宣传部门,不断地向新闻媒体发布禁令,以遮掩各级党政机构的腐败与丑闻呢?可以说,只要中国现有的寡头专制政体不改变,不论执政党的最高领导人把反腐倡廉的调门唱得多响,都不过是欺世盗名的谎言。因为,他们自己手中的不对国民负责,因而不受国民约束的权力,正是普遍的政府腐败的根源,而普遍的政府腐败又是确保他们权位安稳的基础。
那几个身为中共中央政治局常委的人,一方面通过舆论监控使自己免于舆论的批评与质疑,另一方面通过个人批示偶尔纠正下级的个别不当行为,以便把自己塑造成软弱无助的老百姓的救星。但他们实际上是整个国家最自私和最冷酷的人。几个人为了把整个国家的权力垄断在自己手中,竟然不惜剥夺十三亿同胞拥有一张选票的权利,从而把他们置于软弱可欺的境地,这种自私和冷酷,可以说是超出了人类语言所能形容的限度。任何有着正常理智的人,都不会相信,这样几个自私和冷酷的人,还能给中国带来什么进步。
无论在哪个国家,政府权力都是对国民进行统治的权力。在全体国民享有国家主权的国家,由于政府权力必须对国民负责,因此政府对国民的统治,实际上就是全体国民的自我治理。在这种情况下,并不存在泾渭分明的统治者与被统治者的对立,因为每一位国民作为公民个体,都必须接受政府权力的管治,同时作为主权者的一分子,又可以对政府权力进行支配。
但在国民主权被少数人篡夺的国家,多数人只能被动接受政府权力的管治,却无法对政府权力进行支配。因此,在少数统治者与多数被统治者之间,就存在着一种泾渭分明的对立。这种由少数人对多数人的单向统治,实际上就是一种不容抗拒的政治压迫。在这种情况下,对于少数统治者来说,最重要的不是争取国民的认同,而是镇压国民的反抗。为了确保统治的稳固,在统治集团内部的上下级之间,必然会形成一种庇护和效忠的关系,以便在与民众的对抗中结成牢固的攻守同盟。
那些篡夺国民主权的专制统治者,与被统治的国民之间的压迫关系,其实就是一种处于准战争状态的敌对关系。统治集团的成员只要努力维护专制统治的稳定,就不大可能因为侵害了民众的权益而受到惩处,就像一支与敌人作战的军队,它的士兵很少会因为对敌人过于残酷而受到处罚。
现任中共中央总书记的习近平先生,曾在视察武警部队时,要求武警部队“时刻保持箭在弦上的戒备态势,确保部队召之即来,来之能战,战之必胜”。但一支时刻准备作战的武警部队,它的作战对象除了中国民众之外,还会有谁呢?可见,中国共产党作为一个篡夺国民主权的政治团伙,它的最高头目也十分清楚,自己所统领的执政集团,早已成了中国人民的敌人。

注4:中国外交部原发言人姜瑜女士,就曾在众多中外记者的面前公开宣称,在中国,“法律不是挡箭牌”。这等于是中国政府公开向全世界宣布,中国人并不能借助法律使自己免于政府的迫害。但一个连自己制定的法律都不遵守的政权,和一群出尔反尔的无赖,又有什么区别?

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