“第二次改革”猜想

即将于11月召开的十八届三中全会,随着时间的临近,越来越受到更多的关注和猜想。

就在10月23日,香港《文汇报》23日刊登题为《经济改革临瓶颈 行政改革重中重 三中催生二次改革》的文章,文章援引中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯的话表示,如果说1978年开始的改革开放是“第一次改革”,那么现在走到了又一个历史转折口。即将举行的十八届三中全会将成为“第二次改革”起步的象征。

汪玉凯指出,历次三中全会一般聚焦深化经济领域的改革问题。过去30多年,中国一直是以经济体制改革为主导展开各项改革,其他改革都是为经济改革服务。然而近年来却发现在经济体制改革的推进过程中,遇到的阻力越来越大,一些深层次问题的解决也越来越困难,这其中政府似乎越来越成为社会矛盾的中心。

他认为,这意味着,改革的发展逻辑发生了明显变化,从以往的经济改革倒逼其他改革,发展为以行政体制改革为突破口,作为经济改革和政治改革的中心结合点进一步推动全面改革。

政府职能寻求突破

汪玉凯指,新一届中央领导履新后,不断释放加快行政体制改革的信息,或可视为三中全会的预热。今年七月,习近平视察武汉,强调政府转变职能,实现公平正义,要求政府给每个人创造公平竞争的环境和条件,不久前他在印度尼西亚峇里出席亚太经合组织(APEC)第二十一次领导人非正式会议又提到,中国改革已 进入攻坚期和深水区,面临难啃的硬骨头;而李克强则在达沃斯论坛说,新一届政府开门第一件事,就是大力推行行政体制改革,此外,他还多次召开国务院会议,部署简政放权、取消和下放行政审批事项。

汪玉凯认为,不久后召开的十八届三中全会料将对进一步提速行政体制改革做出明确部署,达到“政府职能要转变、部门利益要遏制、行政审批改革要加快、政府自身改革要到位”的目标,具体来说,或将有三方面内容。

首先,进一步转变政府职能。李克强内阁履新后,即开展了新一轮的大部制改革。作为改革开放以来第七次大的行政体制改革,本轮改革的着力点即突出转变政府职能这一核心,提出“营造良好的环境、提供优质的服务以及保障社会的公平正义”的改革目标。这需要处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系,如继续推进大部制改革、省直管县改革、进一步推进中央向地方,政府向社会、企业、个人放权。

其次,遏制政府部门利益,加快行政审批制度改革。新一届政府不到一年时间里,取消和下放的行政审批事项已达221项,但据国务院秘书长杨晶透露,目前中央层面仍有1,500多个行政审批事项,地方政府层面还有1.7万个。“这些剩下的审批项目都是含金量较高的‘难啃的骨头’,考验中央决心。”

第三, 加快政府自身改革。当前,腐败蔓延的势头并未有效控制,成为改革的最大阻力。下一步需要加大吏治力度,建立严厉的官员问责制、财产公示制、改善官员选拔制,大幅降低行政成本,从根本上改变目前官员只对上负责,不对下负责的问题。

改革红利如何落实

与此同时,10月22日,渣打银行全球市场团队也发布了最新研究报告称,预期11月份即将召开的第十八届三中全会将推出中国下一轮经济改革的基本方向,目前改革议程释放的信号使我们有理由对未来中国经济实现强劲而有弹性的增长感到乐观。

研究团队称,这是一个好消息,尤其是对于高度依赖中国经济增长前景的东北亚经济体而言。

因此,在经济领域,李克强和他的改革班底,将推出怎样的经济新政,如何让“改革的红利落在民众身上”,也将是本次三中全会的重头戏。

本月18日,李克强主持召开国务院常务会议,对此前的经济政策进行“验收”,并继续为即将出台的改革政策听取意见。新华社消息称,会议听取了半年多来国务院出台的促改革、调结构措施的落实情况,部署进一步抓好夯实经济稳中向好基础的相关工作。

而最新公布的三季度宏观经济数据,为这次经济政策的“验收”提供了利好消息。中国第三季度GDP同比增长7.8%,创三个季度新高。环比增长 2.2%,前三季度同比增长7.7%。考虑到往年四季度的一贯表现,外界普遍认为,全年实现年初确定的预期增长目标(7.5%)基本大局已定。

渣打的报告也认为,中国GDP增长在2013年上半年已度过了最低点。尽管如此,渣打银行研究团队并不期待中国经济能强势反弹,经济刺激力度并不大,并预计未来数月中央政府不会大幅刺激经济以促进增长。

“中央政府明确表示甘愿忍受经济增长短期减速以换取更可持续的长期增长,我们认为7%的GDP增长速度将是忍耐的底限。”研究团队称。

因此,对于倡导市场化改革的李克强政府,在三中全会推出全面改革举措,更大地发挥市场作用,让经济增长脱离“看得见的手”的桎梏,是保证经济持续健康发展的关键。

大公网评论员辛忠认为,此间,三中全会改革路线的多种预测版本在坊间流传,其中不少是深深体现建言者愿望的臆测版本。在这其中,由国务院核心智库——国务院发展研究中心课题组——公布的改革方案,因其官方背景,最具权威性和参考价值。

本月初,媒体公布了这份名为《新一轮改革的基本思路和行动方案》的路线图,同时,标注该方案摘自国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的改革方案的总报告。该报告初步提出简称为“383方案”的改革设想,即包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的新一轮改革的基本思路和 行动方案(附文)。方案中提到行政制度改革、基础产业领域改革、土地制度改革、金融改革、财税体制改革、国有资产管理体制改革、促进创新和绿色发展、涉外经济体制改革等八个重点改革领域。辛忠认为,这些改革领域与外界预期基本契合,料与最终的改革方案相差也不会太大。

从国研中心提供的这份改革方案看,各领域的体制性改革,沿袭了“克强经济学”的核心,即通过调整结构让经济增长形成内生动力,不再单纯依赖刺激性政策的“护航”。但是,体制性改革,必然存在一定时间的调整期,其利好很难在短期内见效。因此,习李早前对降低经济增长预期的表态,是对艰难的深水区改革的理性认知,也可视作为各项改革营造舆论空间。

辛忠认为,制度性红利缓冲期的增长如何实现,中央政府或将继续使用“投资拉动”的老方子。李克强总理倡导的新型城镇化和“三大新的经济支撑带”(将原来的西部开放和中部崛起,细化为中西部沿长江区域、西南中南腹地和西北地区三块,并将其视为现阶段“三大新的经济支撑带”)等,或将成为实现大规模投资的领域和地区。由此可以推测,在三中全会之后的一段时期内,通过投资拉动经济增长的“旧政”,还将发挥重要作用。

附:7轮行政管理体制改革概要

自1978年十一届三中全会以来,中国共启动了7轮相对集中、规模较大的行政管理体制改革,由于基本国情和所处阶段面临的突出问题不同,各次改革的重点也有所不同,概括如下:

  第一轮改革(1982年)

★在中共工作重心刚转向以经济建设为中心,经济体制上实行「计划经济为主、市场调节为辅」的条件下展开的。主要内容是,提高政府工作效率,实现干部年轻化。

  第二轮改革(1988年)

★改革的重点,即弱化专业经济部门直接干预企业经营活动的职能,以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的。

  第三轮改革(1993年)

★十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,为适应社会主义市场经济需要,撤并了一些专业经济部门和职能交叉的机构,调整中央与地方的财权关系。

  第四轮改革(1998年)

★ 1993年明确了市场经济体制的改革方向后,国内改革进入了深水区,调整部门分工,撤消了几乎所有的专业经济部门,建立并完善公务员制度。

  第五轮改革(2003年)

★在中国加入世界贸易组织的时代背景下,着重对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监督、人口与计划生育等方面的体制进行调整。

  第六轮改革(2008年)

★根据十七届二中全会《深化行政管理体制改革的意见》,按照精简、统一、效能的原则及决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的要求,加大机构整合力度,进行大部制改革的尝试,健全部门间协调配合机制。

  第七轮改革(2013年)

★中国处于改革深化、经济社会转型过程中,亟需针对政府管理面临的一些突出问题进行适当调整,尽量减少政府组织结构不合理对公共治理的负面影响。本次改革突出了政府职能转变这一核心,在简政放权、减少微观事务管理、更好发挥市场和社会作用方面,提出了一系列宏观部署与微观安排。

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