上海自贸区的四大难题

中国(上海)自由贸易试验区终于在今年9月29日正式挂牌,与早前笔者在本专栏的文章(《上海自贸区应成为升级版特区》)中所预期的大体一致,自贸区致力于加快政府职能转变、投资领域的开放、推进贸易方式发展转变、深化金融领域的开放创新以及完善法制领域的制度保障,是个重大制度创新,其潜在意义堪比当年深圳特区的建立。

但是,潜力巨大是一方面, 而如何使潜力释放转化为实际影响则是另一方面。自贸区成立至今,笔者也观察到,对于最受期待的金融改革部分,总方案措辞谨慎,声明要在风险可控前提下,对人民币资本项目可兑换、利率市场化先行先试;对于负面清单管理方面,首个负面清单低于预期,冗长程度宛如一份正面清单;而高层领导缺席揭牌仪式,也引发了上层是否大力支持的疑问。总之,自贸区虽然承担了中国进一步深化改革开放的重任,但诸多问题也反映了上海自贸区面临的实施困境。具体来看,主要有如下四个方面:

一是自贸区金融开放与中国国内整体金融改革步调如何协调?

推动金融改革的重要性不言自喻,但如何发挥自贸区作用仍没有结论。早前中国央行已经表达了在2015-2016年实现人民币基本可兑换的决心,同时在全国范围内加快推进资本项目开放、利率与汇率市场化进程。但这一设想在国内学术界面临较大争议。自贸区如何利用这两年的时间,为全国积累经验?

要知道,全国范围内实现基本可兑换也就是两三年的时间,自贸区改革过慢显然失去了先试先行的意义,但改革过快又如何规避资本项目开放的风险? 虽然上海自贸区实现一线管住、二线放开,但在有限区域内,贸易、物流自然可以做到有效监管,而对资金流的掌控绝非易事。一旦资本管制放开,如何把控资金流不会对境内金融市场造成冲击,以及防范热钱流入可能出现的房地产泡沫?而利率改革会导致区内外利率双轨,如何防范套利风险?

因此,在笔者看来,自贸区金融改革的前提是不至于影响到国内金融稳定,而这恰恰也是当前自贸区金融改革之所以进展缓慢的主要原因,可以说没有人可以确认避免风险,而诸多措施一旦施行,恐怕也没有回头路可言。

二是如何简化和实施负面清单管理?

“负面清单”管理模式是最主要的创新之举,其不仅有助于国际贸易最新规则的接轨,增强外资投资者的信心与积极性,鼓励国内企业创新,也有助于减少政府审批、依靠市场机制和打破垄断,是新一届政府简政放权模式的探索,可谓一石三鸟。

然而,9月底公布的负面清单第一稿却显得相当冗长,其与现行的《外商投资产业指导目录》高度吻合,宛如一份“正面清单”。而早前被寄予厚望的服务业开放,不仅鲜有突破,甚至现行的《外商投资产业指导目录》中没有列入禁止类的,在负面清单里却列为了禁止项目,包括:禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务;禁止投资经营因特网数据中心业务;禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构。

总之,低于预期的负面清单管理显示,在长期以来正面清单管理的模式下,各地区、各项目之间存在着较大的管理体制差别待遇,看起来,改变其长期政府管理经济模式不仅任务繁重,而且道路艰难。未来两年如何抓紧时间,推出更新的负面清单版本,使其从“正面清单”变为真正的负面清单,是加快政府职能转变的关键。

三是如何帮助推动TPP谈判进程?

除了承担对内的改革任务以外,目前看来,上海自贸区作为中国适应全球经济形势新变化,参加TPP与TTIP谈判的国家战略则更为现实与紧迫。但是,TPP不仅要求成员国全部免除关税,甚至还要全面开放包括农业和金融服务业在内的几乎所有经济领域,实现资本、人员更为自由的流,这对于自贸区的实践又提出了更高要求。例如,早前日本加入TPP谈判时便遭到了部分国内学者与政客的强烈反对,最大的挑战便来自于一旦加入TPP,海外廉价农产品对其日本农业造成的严重伤害。

而对于中国而言,由于政治体制存在差异,文化管制必将是日后谈判的难点,尤其是准入前的国民待遇。而当前对国内自己的企业,如国有和私营,都有很大区别,如何以后对所有企业,包括海外企业,一视同仁,绝非短期内可以改变。另外,负面清单管理太长、国有企业特殊待遇、劳工标准和环境标准较低等等亦会是未来TPP谈判的重要议题,如何在自贸区试验时间2-3年内完成,也是难题。

四是如何突出上海与其他自贸区的区别?

自上海自贸区方案落地以后,天津、厦门、广州等地也积极布局,希望成为下一个自贸区试点。以天津为例,作为自贸区核心地位的天津东疆保税港区也在探寻实体贸易与金融等领域的创新实力。而天津融资租赁业务更是其他城市无法比拟的,目前通过东疆保税港区完成租赁的飞机已达246架,约占全国飞机租赁业务90%左右的市场份额,其优先发展金融服务业已是不争的事实。

而广东方面,据悉广东自贸区方案初步成形,涉及面积超过上海自贸区40倍,而前海拥有独特的区位优势、更加适合与香港之间人民币双向流动的创新。

而从离岸金融方面,香港在法治、有限政府、规制效率、以及市场开放等方面有其独特之处,又存在人民币离岸市场的先发优势,上海相比于香港的吸引力目前体现尚不明显。

总之,当前决策层已经对上海自贸区深化涉外经济体制改革、打造对外开放升级版、同时倒逼国内经济体制改革、释放改革红利的战略意义达成共识,这有助于未来具体实践部门统筹考虑并加强克服细节中困难的决心。但是,如何克服上述难题,并没有现成答案。笔者建议,为了达到可推广可复制可升级的经验,未来两年上海自贸区应以更大的动作先试先行,只要不影响全局,可以允许大胆试错,大胆开拓,真正成为各项改革的先锋,完成赋予上海的历史使命。

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