张剑锋:驻京办、掣签法与影响成本

近日来,有关主管部门要求6个月内撤销数千家驻京办的消息成了媒体上热议的头条新闻。据某些媒体估计目前各种驻京机构超过1万家,如果一个驻京办每年的经费保守地按100万元计算,所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。如此巨额的开销,不免会导致大量浪费,甚至滋生腐败。因此对驻京办问题的负面报道也就一直不绝于耳。当提及驻京办问题的根源时,人们不约而同的提起了“跑部钱进”这个名词,大意是说驻京办的主要职能之一是代表地方政府、机构去以各种方式游说中央政府,为自己搞到资金、项目、政策等各种各样的资源(当然,驻京办还有许多其他职能,本文暂不讨论)。
在西方经济学中,这种现象有个专门的术语,叫“影响成本(influence cost)”。即当人们可以以各种手段去影响资源和利益的分配决策的时候,他们就会竭尽全力去制造这种影响,以实现自身利益的最大化。与这种影响活动相关的所有成本统称为影响成本。跑部钱进的经费这类影响活动本身发生的成本属于直接影响成本。虽然数字已经十分惊人,但还只是整个影响成本的冰山一角。真正的大头是间接影响成本,也就是资源和利益受影响而发生错配所带来的成本。这些影响成本不参与价值创造,因而是对社会资源的一种浪费。
虽然影响成本这个名词听起来很新,但这种现象却一点也不新。大凡存在集中的权力和利益,而且这种权力的行使会受到人为的影响,就会出现影响成本。中国古代也不例外。特别是在选官(包括皇位继承)制度方面,由于涉及利益特别大,又特别容易受人为影响,一直是影响成本的重灾区。在与影响成本两千年不懈的斗争中,古人创造出了许多貌似匪夷所思,但其实又并非毫无道理的办法,掣签法和嫡长子继承制就是其中两个典型的例子。
掣签法是明朝万历年间吏部尚书孙丕扬的发明,他要求所有的官员,在吏部选拔定岗时,不分贤愚,一律以抽签决定。这看似荒唐的做法,几乎是马上就遭到了众多“贤臣”的指责——把国家的兴衰、百姓的祸福寄托在几只竹签上,这不是滑天下之大稽么?然而,仔细想来,这种做法其实是有其合理性的。当时正值明朝末年,皇帝怠政、吏治腐败,拿着白花花的银子等着买官的人恨不得能踏断吏部的门槛。根据个人情况选贤任能理论上来说当然是最好的做法,但这也是最容易受到人为影响的做法。在当时的环境下,这样的做法几乎肯定会招致巨额的影响成本,选上来的官多半不是最贤能的官,而是最会影响(买官跑官)的官。毫无疑问,他们上任之后,首先要把买官的本钱给捞回来(直接影响成本),然后还要捞足利润(一部分间接影响成本),这一切都是民脂民膏。而这些官员由于缺乏能力而不作为或者乱作为给老百姓带来的损失还不知有多少(另一部分间接影响成本)。
而用了掣签法之后,首先人们对结果没有办法影响了,直接影响成本自然也就没有了。其次,靠概率选上来的官员质量虽然只有平均水平,但比选出最会影响的官的情况总还是要好一些,因此可以期望间接影响成本也会有显著的下降。有了这两大好处,貌似荒谬的掣签法一时竟安安稳稳的实行起来。只是到了崇祯皇帝的时候,不知是不信邪还是太急于励精图治了,皇帝一度废除了“荒谬”的掣签法,改用保举制,结果非但没有选出贤臣,反而让影响成本再度泛滥成灾,政事大坏。在李自成大军日日逼近的情况下,崇祯皇帝不得不再一次在祖宗牌位前抽起签来——还是掣签法好啊!
无独有偶,作为中国几千年的基本皇位继承制度的嫡长子继承制从某种程度上来看其实也是对影响成本的一种对策。嫡长子继承制秉承“有嫡(皇后之子)立嫡,无嫡立长”的原则,其核心就是以出身或年龄等先天客观因素而不是个人的贤愚来选择皇位继承人。乍一看,这一制度的荒谬程度似乎也不亚于掣签法——凭什么皇后肚子里生出来的小孩就比妃子生的更适合当皇帝?而弟弟比哥哥更贤明的例子也数不胜数啊!然而,当我们把影响成本考虑进来之后,就会发现这一制度的合理性所在了。
江山如此多娇,引无数英雄竞折腰。皇位可能是世界上最值得竞争者们不惜一切影响成本去争取的锦标了。立贤的原则说起来容易做起来难,要知道皇子们的头上并没有一张标签上写着“贤”或是“愚”的,所谓的贤愚其实只是老皇帝和他附近少数人的观感而已,而这正是最容易影响的——或是用忽悠的方式来进行软影响,或是用铁血的方式来进行硬影响,而更多的则是软硬兼施。于是乎,大凡没有严格执行嫡长子继承制的朝代,宫廷中的勾心斗角乃至全国上下的血雨腥风多是最为猛烈的。类似咸丰帝那样假装仁慈不肯打猎的阴招已经是最人畜无害的做法了,比这更凶猛的有兄弟间的互相残杀(如隋炀帝杀兄杨勇)、武装宫廷政变(如唐太宗李世民的玄武门之变),乃至公开发动内战(如明代朱高煦叛乱)。这直接影响成本比之买官卖官和跑部经费可是高到不知道哪里去了。
那么间接影响成本呢?照理说,如果确实能够通过竞争的方式选出明君的话,间接影响成本应该为负才是。然而情况也不是这样,因为这种方式选出来的君主其实只是最会“影响”的人,而不见得是最会治国的人。虽然李世民可能是比李建成要贤一些,但咸丰帝明显就比不上恭亲王了,而隋炀帝更是成了亡国之君。因此实际上间接影响成本可能也是一个巨大的天文数字。
正因为如此,中国大多数朝代都放弃了立贤的美梦,老老实实的遵循着嫡长子继承制。这一制度也并非毫无道理,嫡子母系地位高,有利于皇权的稳固,长子一般来说也比幼子更成熟一些。这样选出来的新皇帝虽然不是最好的,但通常也不会太差,而巨大的影响成本则因此省了下来。
从掣签法和嫡长子继承制这两个例子可以看出,我国古代对付影响成本的思路基本上是从消除影响的方向来考虑的。嫡长子继承制是通过一个外在的制度和完全客观的标准来消除皇子们实施影响的可能性。而且掣签法则是把人们的命运直接交给了随机事件和概率论。
应该说这确实是解决影响成本的一种方式,直至今天,也还有不少资源是通过类似的方式来分配的(例如香港的公屋分配)。但是,这显然不是一个最优的解决方式,因为在这类方式下不会产生最优解,只能产生可以接受的次优解。但是如果我们能够从导致影响成本的另一个要素——决策——出发,情况就会大为不同。
从上面的几个例子,我们可以发现,影响成本总是与高度集中的非市场化的权力和决策相联系在一起的。这个原因不难理解,如果没有集中的权力,也就无法进行资源和利益的分配,自然也就没什么可影响的——吏部都没了,当官都靠各地选举了,还能上哪里去买官跑官呢?同样,如果资源的分配全都市场化了,要获得一定的利益总要付出相应的成本,影响也就没有意义了——如果国家的项目、投资、拨款完成以市场化的方式分配的话,“跑部”也就没用了,还不如回去好好招商引资、改善投资环境呢。因此,如果能够实现资源和利益分配的分散化和市场化,就可以既解决影响成本的问题,又可以达到最优的结果,因为在有效市场的条件下,市场对资源的分配是可以达到最优化的。对于孙丕扬和中国古代的皇帝们,我们没办法要求他们从这个角度出发来解决问题,因为他们毕竟是处在一个延续了几千年的封建主义中央集权制的社会环境中,有其固有的历史局限性。但对于今天正在建设社会主义市场经济的我们来说,应该能够了解到这才是解决影响成本问题的最优方法。
然而,我们也不能过于乐观。市场不是万能的,也有失效的时候,而权力也不能任意分散,否则无法实现对社会和经济的宏观引导。所以,在可以预见的未来,相当程度的次优解——掣签法和嫡长子继承制的子孙们——还是会存在的。甚至一定程度的影响成本也会继续发生,即使是资本主义市场经济的老巢美国,也还有着大量的专门负责游说政府和国会的院外活动集团存在,每年产生大量的影响成本。因此,跑部钱进现象及其成本不会完全消除。但是,我们总还是可以通过最优和次优的方法,尽可能降低影响成本,让驻京办们更多的把精力集中在创造价值的方面。

原文发表于《学习时报》

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