2014,地方政府如何还债?

一线城市今年能完成既定的还债任务吗?也许能完成,但前提是,继续举债。

按照各地审计部门要求,2014年,北京要偿还1940多亿,上海是2200多亿,广州按广东省标准粗略计算也有近500亿要还,均不包括利息。这些城市2013年的公共财政收支基本平衡或略有结余,但土地出让金中可支配部分甚至不及还债总额的1/3。

“今年肯定是要借钱才能还债了,单纯的依靠财政收入是不可能正常支付本息的。”财政部财政科学研究所副所长王朝才对经济观察报表示。

北上广如此,全国其他省市更不乐观。

一位江浙地区财税官员告诉经济观察报,现存地方债务的利息平均应该在15%左右,截止2013年6月地方政府负有偿还责任的债务是108859.17亿元,也就是说每年的还款利息最低也应该有接近1.6万亿,“这还是没有计算担保债务和救助债务的情况下”。

截至1月27日,共30个省级行政单位和3个计划单列市公布了地方政府性债务情况,排名第一的是江苏省,截止2013年6月负有偿还责任债务7635.72亿元,其救助债务占了全国的七分之一强。

中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对经济观察报表示,“借新债还旧债,在债务存量上没有变化,但是会引起每年债务的占比发生变化,这样做也只是将债务滚雪球般的滚下去。”

压力

从流动资金来看,一线城市用每年的可支配财政收入去偿债是远远不够的。

上述江浙地区财税官员表示,现在地方政府的公共预算刚够一般开支,其余的依靠转移支付,未来的土地储备收益将是政府还债的主力军,土地收益除去各种成本后,在政府手里最高可以获得占土地出让金20%左右的自由支配资金。

以北京为例,截至2013年6月底,北京市本级和区县本级负有偿还责任的债务余额6496.32亿元,比2010年底增加3325.49亿元,年均增长33.23%。远超2010年到2013年北京市财政收入10%左右的增长速度。

财政收入有其自身的刚性支出需求。同样是北京,2013年全市地方公共财政预算收入完成3661.1亿元,预算支出则完成3740.8亿元,仅是勉强达到收支平衡,基本很难动用财政收入来偿还地方政府性债务本息。“土地收益是还债的一个大块,另外北京的地铁、交通等负债以未来收益做抵押的,优质的融资平台可以产生效益自行还债,还有北京负有偿还责任的逾期债务率仅为0.14%,偿债能力较强。但仅仅依靠这些,想还本付息,是不够的。”一位熟悉北京财政状况的人士对经济观察报说。

按照地方政府性债务审计报告,北京在2014年要偿还有偿还责任债务1940.39亿元,而2013年北京市土地出让金为1829.02亿元,抛去出让成本后收入仅有592.8亿元,另外,由于土地出让收入被中央政府规定了诸多用途,整体可自由支配部分并不多,以出让金总额的20%计算,北京市土地收入中只有不到400亿可以用来偿债。

其他一线城市情况类似。以2013年土地出让金按20%可自由支配部分计算,上海、广州分别仅能获得440亿和130亿左右的偿债资金来源,而上海 2014年要偿还的债务为1443.94亿元,广州市截至2013年6月政府性债务2865亿元,如果以整个广东省设定的2014年债务偿还比例17.4%来计算,则将近500亿。

即使这样,情况可能更糟。中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌介绍,现在每年土地收入中,地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。2013年全国土地出让金虽然达到41250亿,但能够自由支配的部分约占20%,也就是说地方政府有8000亿左右的可支配资金,仅能偿还全部债务每年所产生利息的一半。“地方政府能够还债的收入很清楚,一是预算内资金安排,也就是税收和非税收入;二是政府性基金的土地出让收入,这个才是大头;还有就是融资平台产生的收益,最后一个就是救命用的借新债还旧债。”上述江浙地区财政系统官员表示。

这意味着,相对来说,银行贷款算是比较廉价的救命稻草。一位国有商业银行基层行长也印证了上述说法,“银行贷款给政府全部加上利息应该在10%左右,但是其他融资平台的成本就比我们高很多,股份制银行的利息就比四大行要高,其他的融资渠道利息会更高,平均到15%还是有比较大的可能。”

办法

除了省级预算中可以看到归还由财政部代发的地方债券外,大部分的地方政府性债务,在公开的预算报告中是看不到还债计划的,但并不代表没有计划。

一位熟知情况的财税系统人士称,除了政府预算外,还有一本政府性债务计划报告,但是现在大部分的政府性债务计划报告并不对外公布。

经济观察报从一份地级市的《政府性债务管理暂行办法》中获知,政府性债务年度收支计划由同级财政部门负责汇总编制,同时,举债的政府及其所属部门、单位以及政府融资平台公司应当于次年1月底前,向同级财政部门报送政府性债务年度收支计划执行情况和资金使用报告。

也就是说,如何还债、怎么还债,基本都是关起门来操作。一份2012年江苏省政府性债务管理暂行办法的通知显示,债务偿还资金来源分七类,分别是债务建设项目投入使用后的收益;债务主体的自有资金和资产处置收益;债务主体的其他收益;财政预算安排的专项偿债资金;经批准的国有资产经营收益和资产处置收益;经批准的政府偿债准备金;法律法规规定的其他来源。

在众多地方政府的国有资产中,土地仍然是大头。上述江浙地区财政官员说,现在不少地方政府还在储备土地,未来土地收益将会成为还债的主要来源,但土地储备在没有出让之前,本就是为收储土地而产生的债务。

审计署公布的34 个重点城市截至2013 年6 月底,储备土地16.02 万公顷。北京一马当先,土地收储债务达到3351亿元,占据债务总额的一半,上海土地收储债务也达到1590亿。

以上各种收益再加上偿债准备金,离地方政府偿还债务本息依然十分遥远。在上述官员看来,2014年甚至几年内,除非是政府大规模变现手中除去土地之外的其他优质资产,不然还是只能依靠借新债还旧债。

“现在地方政府发展经济上大项目时,除去中央的资金,还需要大量配套资金,不少还是需要举债。”一位东部省份市级财政局局长表示,但如何偿还,从现金流量来看,地方政府每年还利息都非常艰难,整体上来看不具有偿还本息的可能性,只能通过借新还旧的债务滚动,将雪球向后滚动。

该市财政局长说,压力大是肯定的,主要的压力在市县两级,其实这么多年,早就能够面对各种债务问题,每年偿还着利息,还本是绝对不太可能的,需要还本的时候一般都是继续贷款或者借款一次,将前面的债务本息还上,接着在将新的债务顺延。“银行又不敢像对实体经济一样向地方政府抽贷,谁敢啊。”他说。

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