GDP统计应考虑治污成本

治污不力 提头来见?

2013年年底,在北京的地方“两会”上,市长王安顺透露,北京已与中央签订责任书,承诺到2017年改善大气质量。他说,中央某领导曾对他开玩笑,称治理不好空气,就“提头来见”。

有意思的是,如果治理不好空气,就要“提头来见”的话,那些能够治理好空气的地方,又该如何奖励?

这是一个被普遍忽略的问题。

事实上,中国在GDP统计中忽略了很多因素。此前,中国的高速发展,建立在“四大牺牲”之上,即对自然环境、国家资源、社会公平和未来发展的牺牲。首当其冲的,就是环境牺牲。不少地方为了迅速做大GDP,罔顾对当地环境与生态的破坏。

在最近一次国务院常务会议上,推进青海三江源生态保护、建设甘肃省国家生态安全屏障综合试验区、京津风沙源治理、全国五大湖区湖泊水环境治理等被列入政府工作议程,显示中国政府改善环境的决心。

事实上,转变发展方式、提倡经济发展与环境保护的同步,无论在政府还是民间,已倡导多时,但从实效看,并不理想。推行新的发展模式,不仅需要观念的改变,更需要制度的保障。

GDP统计应计入治污成本

首当其冲的就是改变GDP的统计方法,推出“绿色GDP”的统计模式。

一直以来,朝野之间,对于中国GDP统计方法的诟病,集中在两个方面。一是地方的GDP总和,往往大于国家统计局的全国数据。2013年,地方统计数据,超出全国数据2万亿,误差达5%。另一个就是对GDP统计方法的质疑。特别是一些污染严重的地方,靠牺牲环境制造了GDP,同时又把治理环境污染的投资计入GDP。如果采用“绿色GDP”的计算方法,中国经济总量应比现在少。

“绿色GDP”是指用以衡量各国扣除自然资产损失后,新创造的真实国民财富的总量核算指标。简单地讲,应当从现行统计GDP中,扣除由于环境污染、自然资源退化、教育低下、人口数量失控、管理不善等因素引起的经济损失成本,从而得出真实的国民财富总量。其中,最应当被计入的一个重要变量,就是环境污染。

“绿色GDP”自2005年国家环保总局和国家统计局联合推出以来,一直难以落实。究其原因,与中央政府GDP至上的态度有关。在国家层面,对于各地在发展过程中造成的环境破坏和资源浪费,实际上是默许和放任的。

但是,中国已崛起为全球第二经济大国,GDP总量仅此于美国;排名第三的日本经济仍在低迷中徘徊,预计与中国的差距将越来越大。说得直白一点,改变GDP的计算方法,不影响中国在全球的经济地位,亦不影响国民对于中国复兴的心理预期。同时,蔓延全国的雾霾已经引起了高层的警觉,提高发展质量已经成为从庙堂到民间的共识。

据北京方面统计,治理PM2.5的投入将高达7600亿元,加上其他费用,估计需要1万亿元。2013年,北京就有5年投入1万亿元治污的计划。而按照北京当下的GDP增速看,未来5年的GDP总量,大约正好为10万亿左右,也就是说治污消耗高达到GDP的10%以上。当下,全国的治污消耗,大约为GDP的2%。

根据国际经验,为改善环境,环保投资须占当年本国GDP的1.5%到2.5%。而在工业化高峰期,一些发达国家在环保方面曾消耗巨大社会财富,占比一度超过3%。如日本在上世纪80年代,环保投入占GDP的比重达到了3.4%,英国、德国等欧洲国家在上世纪60到70年代,环保投入比重也在3%左右,美国在上世纪70年代为2%。北京的治污投入,固然反映了其积极态度,更体现出污染程度的严重。若将治污当做成本而非产出,则根据新的计算方法,北京GDP将大幅缩水。

推行“绿色GDP”才有可能改变地方的发展模式。举例来说,在雾霾重重的中国北方,河北省的张家口市却保有少见的良好的空气质量。以现行统计方式,张家口的经济总量相对较小。但如果推行“绿色GDP”模式,其他地区的资源消耗被扣除,GDP总量将下降,即张家口的GDP将相对上升。

这种将治污成本计入GDP统计的方式,对于那些不顾环境、片面追求发展的地方,将成为一种惩罚机制。其短期投机制造的GDP将会缩水,近年来愈演愈烈的“造城运动”也能得到部分遏制。改变GDP的统计方法,实为大势所趋,而且这种改变应以一种常规惩罚机制确定下来,对于环保努力的地区,则会形成一种激励。

GDP统计不能忽视区域规划导致的发展权不平等

“绿色GDP”的统计,还应考虑社会公平因素,除了计入治污投入外,还应考虑到因政府规划导致的地区间的不平等发展权。

中国区域发展不均衡、地理复杂、产业多元,这一点甚至还超过美国。当下中国将全国土地划分为四大功能区,即优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中的限制开发和禁止开放区域,实则为中国的整体发展做出了牺牲,产业受限,应针对它们建立补偿机制。

补偿的主要手段,是政府的转移支付。目前,发达国家的转移支付占财政收入的比重相当高,日本高达50%,而美国达20%。美国的多数西部城市,税收都比东部低。中国在国家层面上的转移支付制度也需要改变。

比如,南水北调。这个涉及到数亿人口的浩大工程即将完成,但其中仍有很多未竟之事。北京的饮水问题,引发北京和河北的长期纠葛,为了保证北京的水源,河北张家口市的官厅水库区域内,很多产业被禁止。北京的密云水库,上游为河北承德市,当地亦有很多产业被禁止发展。从某种意义上说,这是河北对于北京发展做出的牺牲,而目前,这种牺牲没有得到应有的补偿,北京每年补偿河北的水费,少得可怜。这个时候,就需要来自中央层面的协调机制。未来的南水北调工程,牵涉更广,更需要建立国家层面的转移支付制度。

同样,鄱阳湖作为长江中下游最大的生态区,对长江水质和华东生态安全十分重要。笔者调研时,曾有江西人表示,江西为了保护下游的江浙和上海的环境,作出了牺牲。同样,青海保护黄河源头三江源,黄河下游的省份,是否应该给予青海财政补贴?这些都需要在中央层面的统筹,不能让地方继续互相扯皮。

天赋有异,发展同权。那些作出牺牲的地方,理应得到补偿。这不仅事关公平,更关系到地方的发展动力。对部分区域,除了转移支付外,也需要一定的合理产业扶持。

造血胜于输血。此前中国对于一些不适宜开发的区域,以及老少边穷区域,实行的是“扶贫”制度,但事实证明,这种模式效果并不明显。一个地方的经济勃兴,核心在于产业振兴。

以河源为例。河源虽地处中国开放前沿的广东,但由于是广东重要的水源地,因此在发展产业上受到诸多限制。河源近年的发展,奉行反传统发展路径、反经济周期操作、反梯度产业承接的“三反”模式,直接发展新兴产业,将新电子、新材料、新能源、新医药作为四大重点产业。而河源能够实现这种发展模式,亦需广东政府的支持。河源承接的高新产业,多来自广州和深圳,尤其是深圳政府,更引导企业往河源投资。

中国中西部不可能复制东部发展模式,打破传统的产业发展周期,将是未来“受限开发”地区的重要发展模式,而在“禁止开发”区域,发展旅游观光和休闲产业,或许是另一个出路。宁夏打造塞上江南、青海和西藏、新疆发展旅游,是一种可以鼓励的尝试。未来国家的战略性新兴产业,以及文化产业、旅游产业,应重点照顾一些为环境做出牺牲的区域,促进其产业振兴。

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