中央与地方财政分配基本问题仍未解决

吴木銮

十八届三中全会就即将开展的改革和中国未来发展方向引发了一场激烈的辩论。一些人认为,此次全会与1978年召开的十一届三中全会同样重要,将启动「改革开放2.0版本」。也有人嘲讽此次改革,称只是旧瓶装新酒。从我的角度对中央及地方财政关系进行分析,中央领导层并无意在此领域推行根本性改革,从而将在短期内产生深远影响。

中国著名经济学家厉以宁教授评论十八届三中全会时称,中国政府应解决四个重要关系:第一是政府和市场的关系;第二是中央和地方的关系;第三,城市和农村的关系;第四,国有企业和民营企业的关系。十八届三中全会为失调的中央及地方财政关系提供了一些解决办法。然而,一些基本问题根本没有提及,更谈不上解决。

2013年11月15日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布。 《决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。更引人深思的是,《决定》称建立现代财政制度,应发挥中央和地方两个积极性。实际上,这一说法源自毛泽东的观点。当时毛泽东称由于中美两国同样都是幅员辽阔、人口众多,中国应向美国学习如何处理中央政府与地方政府的关系。

如今的中国政府似乎决定推进现代公共预算制度,以改善公共服务,并减少腐败现象。 《决定》称,实施公开透明的预算制度,审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这意味着审核预算时将更注重实质方面,而非仅为实现简单的收支平衡。更重要的是,当局将建立跨年度预算平衡机制,未来建立一个具有前瞻性的长期预算计划。外界更为熟悉的是,中国政府将建立事权和支出责任相适应的制度,由此可能推动中西方间就公共财政问题开展对话。中国财政及预算制度源自前苏联,以往对中国民众及外界观察人士并不透明,由此造成了许多问题,影响范围已超过财政及预算方面。

更令人深思的是,中央政府明确表示将加强中央事权和支出责任。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。

为何中央政府精心策划这些改革?当然是因为财政问题是治理一个国家的核心。若中央与地方政府间的财政体制完善,将改善公共福利待遇,减少政府债务,并促进中国实施收入再分配。而当下的财政制度失调,在基层产生不少重大问题。例如,地方政府若财政收入不足,将导致贫富地区的公共服务水平差距不断扩大,并产生大量地方债。此外,土地出租是地方政府收入的主要来源。因此,地方政府迫切向开发商出租土地,以免陷入地方债危机。否则,银行贷款将违约,事业单位将欠薪,公立学校或会关闭。其中任何一种情况发生,都可能导致社会动荡。

根本问题在于中央政府与地方政府间的财政关系过于中央集权化,尤其是财政收入关系。中国自1994年起,财政收入再次中央集权化,导致地方政府财政收入不足,无法满足日益增长的公共服务需求。因此,一旦地方政府财政能力不足,部分就会减少公共服务支出,以免陷入更大麻烦。另外一方面,为了提高地方财政收入,地方政府推动地产市场发展,或借取庞大的地方债,却不知如何偿还。

1994年,中国实施分税制改革。此后,中央政府财政收入比例大幅提高。 1978年,中央政府财政收入占政府总收入的比例仅为15.5%;中央与地方间经过几轮讨价还价,这一比例在1985年提升到38.4%。此后,该比例在1993年又降至22%。然而几乎在一夜之间,此比例又攀升至55.7%。迄今此比例一直维持在约50%。与此同时,中央政府占全国公共财政支出比例过去15年持续下滑。 1980年,中央政府支出比例达到顶点。当时,中央政府承担全部公共服务及其它支出比例达54.3%。 1994年至2003年间,这一比例一直维持在30%左右。此后,这一比例多年来一直大幅下滑。 2011年,中央政府占全国公共财政支出的比例仅为15.1%。中央财政收入及支出间的差额大幅扩大。因此迄今,中国中央政府超级富有。与此同时,地方政府不得不乞求中央施舍,要求中央转移更多支付,同时又沉迷于土地融资,以便提高地方财政收入。

政府财政收入中央集权化对政治及社会方面造成一些影响。斯坦福大学(Stanford University)教授周雪光表示,与其他国家政府或改革初期的中国政府相比,中国官僚政治近年来的特点是,政策领域范围日益扩大,资源及决策权方面中央集权化程度更高。 [1]

除了中央与地方财政关系发生变化外,中央政府权力更大。一些学者讨论中国近年来「软性中央集权」的情况[2],意指负责规管市场行为等的一些重要政府机构,直接由省政府或中央政府管理,名义上是为了避免地方保护主义。实际上,中央集权程度提高,在基层及中央层面都未必会减少地方保护主义及腐败。

知识分子意识到过度集权的体制中存在的固有问题,因而不断要求地方分权。实际上,尽管中央政府过去15年一直采取支持内陆城市发展的政策,但各个省份之间仍存在很大差异,而且某程度上这种差异一直加剧。分权管理的优点是令收入与责任相等,致使地方政府使用公帑时更加谨慎。分权管理也可能促使地方政府听从纳税人的意见,而非中央政府的命令,为民主铺平道路。

十八届三中全会召开之前,国务院发展研究中心公布了「383改革方案」,制定了未来几十年中国改革路线图。其中8个改革重点领域为:政府行政管理体制;国家垄断行业;土地所有权及土地制度;金融体系;财税体制;国有资产管理体制;促进商业创新;进一步开放经济。其中,与财税体制相关的改革,以及中央及地方间职责的界定是政治议程的重点。

遗憾的是,中央发表的改革蓝图主要涉及技术层面,而主要问题仍未解决。例如,如何令地方拥有稳定合理的财政收入来源,就并未讨论。迄今,沿海地区的地方政府越来越依赖土地收入,而内陆地方政府依赖中央安排转移支付来承担开支。一些县级政府近八成的开支由中央转移支付承担。尽管中央控制权得到加强,但这种财政结构的负面影响巨大且不容忽视。近几十年,中国政府为了强调其执政合法性,施政时一直尝试以社会政策为重心,而非以经济增长为重心。这反映要获得公众支持,社会福利比GDP产值更加重要。然而,中国没有建立制度去实现这种转型。

一些中国公共知识分子称,未明言的权力属于地方政府。厉以宁教授最近表示,凡是地方政府管理有效的,中央政府应放手。中国政府不应借鉴毛泽东对中央与地方政府关系的模糊言论,而应开展大胆的根本性改革,以解决中央与地方政府间失调的关系。

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[1] 周雪光, 基层政府间的「共谋现象」——一个政府​​​​行为的制度逻辑摘要. 《近代中国》36.1 (2010): 57。

[2] Mertha, Andrew C. 中国软性中央集权《China’s ‘Soft’ Centralization: Shifting Tiao/Kuai Authority Relations》《中国季刊》184 (2005): 791-810

吴木銮博士是香港教育学院亚洲及政策研究学系讲师,其著作《中国公务员工资管理》(Governing Civil Service Pay in China)即将发表(2014年,哥本哈根大学(University of Copenhagen),NIAS Press出版社)

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