李娜红包与公共财政法制化

邵宇

刚刚过去的新年少不了红包,微信红包更是如病毒传播,热闹之际有一个红包特别刺眼,那是一个80万元的大红包,得到红包的是中国顶级运动员李娜。舆论大多集中于事件人物背景本身,而笔者认为,红包大小其实不是问题,真正重要的是这个红包由谁发、可不可以发,这涉及预算公开、公共财政、国家治理和司法先例。其中深意,切不可忽视。

公器绝不可私用,纳税人和老百姓的哪怕每一分一角都不可以浪费,如果确实用于公用,那么用途必须公示得清清楚楚明明白白,比如有没有人大的同意或者授权、程序上是否完备、受到何种监督和审计,不能有一丝马虎或者随意性。这一事件深意也正在于此,必须以这个红包为严肃判例,记录进相应的司法解释并公之于众,以树立公共财政执行和监督方面的典型案例,以儆效尤的同时为未来中国公共财政法案的立法和实行奠基铺路。

一个红包是小,但各种支出大大小小的加在一起,总量就惊人了。2013年年底中国审计署公布的全国五级政府债务审查数据显示,地方政府债务规模持续保持20%以上增速,滚雪球似地急剧膨胀,奔向20万亿量级。中国地方举债方式乱象纷呈,中央频频出招堵截,而地方屡屡绕道躲闪,原因何在?一方面当然是由于中央与地方事权和支出责任划分不清,层级越下沉,支出责任越重,而财力越提襟见肘,基层政府(县级)不得不挖空心思举债度日;另一方面,地方财政预算约束长期软化,支出不透明,对举借债务管理不严,导致举债融资不规范,如多头举债、举债程序不透明、融资成本较高、债务收支未纳入预算管理等,最终债务监管不到位,又使得偿还责任较难落实。上述体制缺陷导致地方政府债务问题成为宏观经济的一个核心结构“症结”,就像挂在中国这艘巨型经济航空母舰上的一枚炸弹,只有通过财税体制改革来把它安全拆解掉。

而当下财税体制改革旨在清晰界定政府与市场边界基础上,通过厘清税制,合理划分中央和地方事权和支出责任、硬化政府预算约束。通过建立权责发生制的政府综合财务报告制度,严格管理举债体系,重塑政府(特别地方政府)投融资体制,使得各级政府之间良性互动、激励相容、各尽其责,促进政府财政公开化、阳光化,使政府行为依法进行并接受人民大众的普遍监督。由此事件,可见财税体制改革(或者说公共、阳光财政体制建设),正是眼下中国现实经济社会问题的倒逼,也是国家治理走向民主化、现代化的客观要求。

那么财税体制改革将如何展开,公共财政又如何建设?就像中国财政部长指出的,“财政、财政,一半是财,一半是政,既是经济,又是政治”。中国财政改革首要任务是构建现代政府预算制度,硬化政府预算约束,而这就要求树立宪法权威,充分发挥人大的立法和财政预算审查职能,将预算支出作为人大批准预算的主要目标,确实强化立法机关对政府的约束和监督,加强对预算程序的监督,合理、充分行使对预算的修改权和否决权,并通过立法要求政府全面公开预算细节,不仅仅是全口径(常规预算、国有资本、基金收入、社保基金),还要到达具体明细科目。此外,还可通过立法要求政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度,便于对政府财政预算执行行为进行动态跟踪,逐步将各级政府财政运行从“黑箱”中逼出来,使其有形之手暴露于阳光之下。

要求政府具有清晰明了的财务报告是增强财政预算约束的重要内容,也是政府债务管理的基石。基于政府财务报告,政府投资、融资行为将较为清晰可查,政府资产、负债规模也就不再模糊不清。这一方面有利于市场对地方政府资产质量进行合理评估,打造地方政府举债融资信用评级体系,为地方政府通过市场化、公开化、低成本的发债融资铺平道路。另一方面,便于中央和地方政府债务管理及风险预警机制的构建,同时也保护了各级官员的清正廉洁,杜绝了各种浪费以至腐败行为。

财税体制改革的另外几项重要内容,包括税制的调整,中央和地方事权和支出责任的划分,转移支付制度的完善。税制的调整要求符合当下中国经济发展方式转变,如通过消费税、资源税、环境保护费改税等实现,同时也要解决地方政府目前主体税种缺乏问题,核心内容是逐步开征房产税。事权和支出责任划分方面,中央适度加强,卸载一部分地方支出负担。国防、外交、国家安全等事务集中到中央;中央加强对食品药品安全、养老保险等方面的管理;中央加强对跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治等方面的监管和协调。转移支付制度的完善核心在于清理整顿目前较为混乱的专项转移支付,提高一般转移支付比例。

所有上面阐述的财税体制改革核心内容,也即构建现代公共财政的关键要素,相互之间不是分离割裂的,它们环环相扣,要真正实现协调并进,让改革发挥几何级数的实效,就需要在改革的顶层统筹、推进立法。这理所当然的都会在全面深化改革领导小组的督导下进行。

当务之急就是加快通过《预算法修正案(三次审议)》。预算法是约束和监督政府行政行为的制度规则,它是当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点,关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理,它是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。2013年《预算法修正案》三审被延期,如果说当时在五级政府债务审查尚无明确结果下,颁布该法时机不够成熟,现在债务数据已经明了,应该抓紧时间尽快通过,并使其真正具有现代化的公共财政法案的某些雏形和要素。

北京十八届三中全会通过的 “改革决定”强调财政是国家治理的基础和重要支柱。这也体现在它对其他重大改革领域的辐射性,一方面是宏观调控体系的主要手段之一,另一方面还是收入分配改革重要工具、社会保障的强有力支持,也是推进城乡发展一体化的桥梁,更是生态文明建设的杠杆、遏制腐败和打造廉洁政府的平台、社会治理和国防建设的财力保障。

可以预见,包括《预算法》在内的系列公共财政法案的修改通过,将昭示着中国公共财政改革的大步迈进,它是借鉴英国百年“光荣革命”和美国“进步时代”改革的最重要成果。它可有效扬弃GDP锦标赛,使得政府真正可以看得见,可以监督问责,并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府,也将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动,为中国国家治理体系竖起了一根坚实梁柱,这才是给中国亿万民众的一个真真正正的巨大红包。

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