姚洋:中国经济成就的根源与前景

   在1978年至2008年间,中国经济的年均增长率达到9.7%,世界银行最近出版的《增长报告》因此将中国列为自二战以来13个保持经济增长率达到或超过7%至少25年的经济体之一。藉此,中国的人均实际GDP增长了12倍,至2008年达到了3400美元。在此期间,中国由一个计划型经济体转变为一个“混合经济体”,目前,私营部门的产值占到全国GDP的三分之二以上。那么,中国是如何取得如此之大的成就呢?

“华盛顿共识”的成功案例

在许多人看来,中国经济之所以成功,是因为它以非同寻常的手法打造各种经济政策和制度安排,约书亚·雷默(Joshua Ramo)甚至将其称为“北京共识”。诚然,中国在许多方面都是独一无二的。由于中国领导层非同一般的务实态度,中国得以在一个复杂且持续变动着的世界中取得成功。中国的转型遵循了一种渐进的轨道,这使得它能够避免制度与组织上的崩溃,而这些问题烦扰了其他多数转型经济体。同样,中国的各种经济制度也缺乏明晰且标准的市场经济体特征,但是它们在渐进改革过程中展现出了适应能力。这类例子不胜枚举。可是,如果我们进行更为严肃的考察,就会提出这样的疑问:这些特征是否构成一种新的经济增长模式,抑或它们只是达至传统市场经济模式通常所需的过渡性步骤?

中国的领导层采取了一种渐进的转型方式,这是因为他们不喜欢伴随急剧转型而来的各种重大风险。中国共产党在执政的头30年中犯下了许多严重的错误——进行了许多宏大的社会工程试验,其中包括冒进的农业集体化、大跃进以及灾难性的文化大革命。中国共产党背负着这种遗产,所以把急速全面转型到市场经济的做法视为一种高风险的举动,需要竭力避免。与此同时,我们可以把中国许多非常规的制度和组织形式理解为它在转型过程中面对异常政治经济情势时所作的反应。比如,一些人称许乡镇企业中的模糊产权,说它是对传统私有产权的一种挑战,可实际上它是1980年代政府对私营企业模棱两可态度的产物,这些态度有时甚至是纠结矛盾的。在1990年代私营企业合法化之后,乡镇企业就迅速消亡了。尽管还存在争议,中国国内舆论并不认为中国创造了一种新的经济组织与增长模式;一个证明是,“北京共识”在中国国内并未得到广泛接受。

事实上,如果我们为中国所采取的改革和经济增长措施列一份清单,然后将这份清单与“华盛顿共识”所倡导的政策逐一进行对比,我们就会为这两份清单的相似之处所惊诧。在约翰·威廉姆森(John Williamson)的原始构建中,“华盛顿共识”包括以下十条政策建言:1.采取谨慎的财政政策,规避通货膨胀税。2.把政府支出从非生产性的再分配领域引导到有效的公共开支上来,如基础教育、医疗保障以及基础设施等领域。3.改革税收体系,以拓宽税基并削减边际税率。4.金融自由化,最终目标是实现由市场决定利率。5.统一汇率,使其足以使非传统产品的出口保持足够的竞争力,以促成高速增长。6.迅速由关税替代贸易的数量壁垒。7.取消妨碍外国直接投资(FDI)进入的壁垒。8.国有企业私营化。9.取消阻碍企业进入或限制竞争的各种管制措施。10.确保财产所有权的安全。在过去30年中,中国几乎紧紧遵从了所有这些建议。

在财政方面,中国政府小心翼翼地保持了大体平衡的预算,其负债从未超过其税收收入。通货膨胀率在大多数年份中都控制在个位数以内。在支出方面,纯粹的再分配始终保持在最低水平;中央政府的转移支付多数是生产性的。在2003年之前,“社会支出”在政府预算中所占比例一直在下降,近年来有所提升,但是其水平仍然很低。

在税收方面,宏观税负——即税收与GDP的比值——从1978年的31%锐减至1993年的12%;这在很大程度上得益于1980年代的财政分权。1993年的分税制改革大大强化了政府的征税能力,而政府收入数额大致增加到GDP的25%。然而,这一高增长率开始受到政府和广大民众的关注,要求降低税率的呼声不断,一个成功的案例是公司所得税从33%减少到25%,而个人所得税起征点也数次上调,另外,增值税也由生产型转变为消费型,允许使用自有资金的资本投资的抵扣。

在国际方面,尽管中国始终遵循着自己的开放步伐,然而它采行的道路决定性地促成了贸易及外国直接投资的自由化。经济特区开启了中国通往外部世界的窗口;在1980年代中期,出口导向的增长模式成为一项国家发展战略;而2001年加入WTO则使中国全面融入世界经济体系。自此以后,中国的贸易依赖度——即进出口总额与GDP的比率——一直维持在高于60%的水平上,在世界大型经济体中仅次于德国。

在国内事务方面,中国改革的两大主题是私有化和取消管制。自1990年代中期开启私有化15年以来,中国多数的国有企业已经转移到私人手中或转变为上市公司,只有少数实力强大的国有企业仍然控制在政府手中。在私有化之前,物价控制就已经取消。到1990年代末,政府改革为企业进入市场扫清了许多障碍。

尽管在很多领域(特别是在知识产权方面)对产权的保护还很薄弱,但中国在过去30年中还是取得了引人注目的进步。几次宪法修正案以及《物权法》的颁行已经确立了较为合理的产权保护法律体系,尽管它还不够完备。虽然情况远远未达到理想的境地,但是未来的方向已经牢牢确立,那就是,建立起更完善也更强大的产权保护。

值得注意的是,如同威廉姆森所正确地强调的,“华盛顿共识”并不等同于所谓的“新自由主义教义”,后者还鼓吹资本项目自由化、浮动汇率以及——最重要的——保证市场完全不受限制的运作,而这些是中国明确拒绝的。另一方面,中国也采纳了其他一些为新古典主义经济学视为经济增长之基础、从而频频开列的药方,其中,高储蓄率和投资率以及强调基础教育是最显著的方面。

中国唯一没有紧密遵从的处方就是利率的自由化;而且,尽管采取了大量取消管制的措施,国家仍然牢牢掌控着被称为“战略命脉”的领域如石油、电信及银行。政府相信,控制利率是其掌握金融领域的根本策略。然而,这样做尽管在过去可能是合适的,但现在却问题重重,我们在后面还要探讨这一问题。当下,根据以上证据,我们有足够的理由认定,中国经济的成功可以说是新古典主义经济学的胜利,而“华盛顿共识”正是其核心政策建议。

中性政府

当我们进一步认真思考中国经济的成功时,我们要提出一个更深入的问题——为什么中国政府采纳了新古典主义经济学的经济政策,特别是在中国共产党仍然声称马克思主义是其意识形态基石的时候?

我认为,这一问题的答案在于,中国政府是一个中性政府(disinterested government)。我在这里所使用disinterested一词,是取其修辞学上的三种语义之一,即一个人在欣赏一个物体时是“超然的”或“不偏袒的”。因此,当我说到“中性政府”的时候,是指一个政府在面对不同社会与政治团体发生利益纠纷时保持一种中立立场;换句话说,这样一个政府不会总是为社会中某个社会群体或政治群体代言,当然也不会为某个群体所俘获。但这并非意味着这样一个政府是大公无私的;恰恰相反,它不但具有自身利益,而且有时还可能掠取社会。但这里的关键在于,其掠取行为是“不问身份的”(identity-blind),也就是说,它并不关心其掠取对象的社会与政治地位。结果,相比于那些始终代表某一特定社会群体或政治群体利益的有偏向的政府,它更易于采取加强经济增长的政策。

为了便于理解这一推断,我们首先要认识到,有偏向的政府总是采取各种政策照顾其结盟群体的利益,由此就会导致生产率与政府资源分配之间的错配,即其他具有更高生产率的群体没有得到政府类似的关照。相比而言,一个中性政府是自主的,可以免受社会及政治集团的掣肘,由此更能依据部门或群体的生产率来调配资源。就这一意义来说,一个中性政府推动经济增长。它之所以愿意促成经济增长的原因有两个。第一,更高的经济增长能为其成员带来切实的收益(回报);第二,更高的经济增长会让民众感到满足,更愿意承认政府的合法性。

上述分析的一个必然推论就是,一个中性政府所采行的政策往往是具有选择性的,而且很可能拉大社会收入的差距。然而,除非这些差距达到严重威胁其统治的程度,否则一个中性政府会对纠正这一问题无动于衷。

中国政府在过去30年中就是中性的。其起点就是1970年代末期达成的“增长共识”。这一共识的起源是,中国共产党认识到:再延续斯大林式的社会主义将不仅难以实现中国的强国梦,而且还可能危及其自身合法性。由于多次政治运动的破坏性后果,到1970年代中期,中国共产党的革命红利已经消耗殆尽,合法性发生危机,政府需要消弭日益增长的不满情绪,增长共识因此形成。

回溯起来,我们很容易发现,中国政府有意采取了选择性的政策以促进改革和经济增长。中国融入世界经济体系就是一个例证。在1970年代末,美国急切地需要将中国拉入自己的阵营以充当对抗苏联的缓冲器。中国迅速抓住了这一机遇。尽管在提出“开放”政策之初遭遇了一些来自内部的抵触,然而经济特区还是享受了大量的优惠政策,引得国内其他地区羡妒不已。出口导向的增长模式要求中国采取一种不平衡的发展道路,这在激励东部沿海地区高速增长的同时相对忽视了内地;今天,中国近90%的出口来自于9个东部沿海省市。2001年中国加入WTO也是一项选择性的举措。入世之前,人们曾广泛认为中国如果加入WTO,农业、汽车制造业、银行业、电信以及零售业等领域必将经历痛苦的结构性调整。但是,在争论声中,中央政府却加速了与WTO成员国、特别是与美国的谈判步伐。尽管加入WTO产生了一些不利后果,但一个不争的事实是,中国的出口自此大幅度增加。在2001年至2007年期间,中国出口额以年均28.9%的速率递增,与此相比,之前10年的年均出口增幅只有14.5%。

国有企业私有化是另一个例证。在1990年代最引人注目的转型过程中,党不得不面对社会的急剧分化所带来的挑战。从1995年到2004年是私有化的高峰期,有将近5000万的国企职工下岗失业。这将党推至一个两难境地:支持私有化就要冒着失去工人阶级的风险,而按照当时的意识形态,那是它的主要政治基础;另一方面,如若放弃私有化,则市场经济转型的目标就可能落空。通过低调地继续推进私有化,同时尽其所能让下岗职工再就业,党巧妙地度过了这一难关。到2000年代中期,当国企私有化接近尾声时,多数下岗职工已经找到了新工作或被纳入了政府的福利计划。

政府选择性政策中最受争议的可能要数城乡差距。中国的城镇人均收入是农村人均收入的3.5倍,是世界上最大的。造成这种巨幅差距的原因很多,有一些与计划经济时代遗留下来的制度性障碍有关。然而,从效率的观点上看,这种巨大的差距却是政府、特别是地方政府可以接受的,因为城市比乡村有高得多的生产率。

政府也一直试图纠正政府政策与不同群体生产率之间的不匹配。1985年~1994年间设立的双轨价格体制就是一个例证。在这一体制下,国有企业在完成其生产定额后有机会在市场中出售产品并购买原材料。这一体制大大有助于国企依据经济激励原则进行决策,然而市场价格与定价之间的巨大差距也为寻租行为创造了广阔空间。通过向其他企业和个人倒卖配额,控制着关键原材料配额的国企管理者及政府官员可以轻松致富。然而,价格双轨制所带来的一个不经意的好处在于,它创造了只有从市场中才能获益的种种新要素。乡镇企业和私营企业就是这样的新要素。它们无法得到计划资源如银行信贷和关键原材料,而要依赖市场生存。至1990年代初期,尽管还要冒些风险,它们已经成为中国经济的重要参与者,比如,乡镇企业在中国工业增长额及出口额中的比重都占到了40%。这些新情况使得政府放弃了价格双轨制,乡镇企业由此获得了与国企同等的待遇。即便双轨体制的受益人是体制内的成员,双轨制还是被取消了。

政府对农村移民的政策则是另一个例证。直到最近,仍然存在各种妨碍着劳动力自由流动的壁垒,其中包括户口制度。在1990年代,农村移民往往被视为二等公民,他们被剥夺一些基本的权利如自由流动、工作场所安全、医疗保险甚至应得的工资。然而,一个显而易见的事实是,到1990年代末,他们已经成为国民经济不可或缺的力量,中国变成了“世界工厂”,需要大量的工人。由于政府压制农村移民的各种权利,同时他们的所得相对低于其为国民经济所作的贡献,结果是,城市居民获得了额外的好处。这一不平等待遇激起了广泛的草根维权运动以及知识分子的呼吁。政府察觉到了社会的不满,本届政府在执政伊始就开始迅速取消对农村移民的歧视政策。

为什么中国政府在改革时代是“中性的”呢?其中一个重要原因是合法性问题。尽管中共是中国不可取代的政治力量,但民意的作用也不可罔顾。1976年的四五运动以来的历次民众运动和抗议表明,民众对社会不公和党的重大错误会作出反应。另外,1980年代的财政分权大大削弱了中央政府对地方政府的权威,使其在推行地区性政策时更为小心谨慎。同时,经济崛起让中国成为国际事务的主要参与者之一,中国必须留意自己在国际舞台上的合法性。党不强调基于程序的合法性,而是追求基于绩效的合法性,即通过不断改善民众福利而获取的合法性。

然而,许多其他威权政体也尝试从经济增长中获取合法性,可是它们往往无法持久地掌权。中国之所以不同,还要归功于中国不存在极端的社会不平等,一个较为平等的社会结构是造就中国共产党“中性”性质的社会基础。

在那些存在极端社会不平等的社会中——比如一些威权政体国家,一个普遍的现象是,政府与精英群体结盟。对于政府而言,这是一个理性的选择,因为精英群体能够为其提供充足的资源,使之能够置民众的利益于不顾,而且足以镇压民众的任何挑战。然而,长期的歧视性政策最终会导致经济增长的停滞以及政权合法性的销蚀。相反,在一个平等社会中,政府如果要站到某些特定群体一边就会非常危险,因为其他群体可以联合起来阻遏政府——甚至可能把它拉下马来。

需要注意的是,这里所说的平等是指社会平等,即不存在排他性的、由社会习俗默认的社会分层。社会不平等的典型例子是印度的种姓制度。社会不平等是最深刻的不平等,远甚于政治不平等和经济不平等,后两者要浅显得多,可以通过短期的措施得到矫正。比如,中国的城乡隔离是一种政治不平等,自2003年之后,短短几年间政府政策的改变就极大地弱化了这种不平等。

20世纪的一系列革命使得中国社会变成一个大体平等的社会。辛亥革命终结了满清的统治,并建立了共和国,而1949年的新民主主义革命让中国社会进一步平等化。通过一场全面的土地改革,地主阶级被彻底消灭,土地分配均等化;另外,官僚资本被国有化。在1950年代早期,大陆和台湾尽管在意识形态上截然对立,但就社会结构和政府经济政策而言,两者却惊人地相似。与大陆上的共产党人一样,退到台湾的国民党人也进行了彻底(但平和)的土地改革;两岸政府都建立了国有企业,并且从农业中攫取剩余以期加速工业化进程。然而,当1956年大陆开始农村集体化和城市工商业改造的时候, 两岸开始走上不同的道路。从1956年至1978年,大陆走了长长一段弯路,而改革在很大程度上是将国家从这一歧路上拉回到1950年代早期所确立的轨道上来。

过去一百多年的中国不是一个典型的后发国家,其经历更像欧洲国家,特别是发生过血腥革命的法国、西班牙和俄国。革命所建立的平等的社会结构让中国有别于其他发展中国家,从这个意义上说,中国过去30年的经济增长是“超常的”,因为中国本身就是“非常态的”。

未来的障碍与出路

可以预见,政府有选择的、效率优先的政策会导致收入不平等问题。中国的整体基尼系数已经达到了0.47,而最富裕人群与最贫困人群之间的差距甚至还在加速拉开。更糟糕的是,某些层级政府为了追求短期经济增长而不断侵犯民众的政治和经济权利,随心所欲的征地措施仅仅是一个例子。政府对民众权利的侵犯是群体事件的根源。在某种意义上,中国是谢淑丽(Susan Shirk)所称的“脆弱的巨人”(fragile giant)。但是迄今为止,通过一系列的措施,政府似乎还是能够将其选择性政策的不利后果控制在最小范围。

首先,政府实现了持续的经济增长,提高了人民的生活水平,因此得到大多数人的拥护,无论哪个机构出面作调查,政府始终能获得70%甚至更高的支持率。这背后的原因在于,许多人在迅速跻身中产阶层,他们是现行体制的实际受益者;至少就目前情况而言,中产阶层还不是推动变革的动力,而是保持稳定的力量。第二,政府采取了各种专门的计划以迅速有效地平息民众不满的早期征兆。城市低保覆盖了3000多万低收入者,而下岗再就业中心则为下岗人员提供失业补助金并且进行再就业培训;还有一些计划(比如“西部大开发”)旨在降低地区间的不平等;而新农村建设则改善了农村地区的基础设施、医疗保障以及教育状况。第三,作为对民众不满的反应,政府逐步开始更多地尊重民众所表达的利益诉求。调整对农村移民的政策仅是例证之一,其他一些例子还包括颁行《物权法》、加大征地补偿等等。最后,选择性政策本身也具有一定的自我纠错效果。如果政府保持中性,就不会总是关照某些特定的群体,因而,就长远来看,至少在制度性障碍较弱的领域,利益分配能够做到大体的平衡。比如,单就城市内部和乡村内部而言,基尼系数都不算高,处于0.35~0.37之间,大体相当于韩国和日本的水平。

然而,这些措施可能仅仅是治标而不治本的“镇痛剂”,不足以阻碍由制度性障碍和不完备市场所孕育的强势集团的产生。尽管私人企业界已经认识到结交政府是获取更多利润的捷径,然而,政府自身、官员的裙带关系网以及大型国企才是正在快速形成的强大且排他的利益群体。如果听任这个趋势发展下去,中国就会失去它的“非常态性”,变成一个和其他发展中国家没有两样的“正常国家”;由此,中性政府存在的政治基础也将失去。

20世纪后20年的改革的一大成果是缩小了政府在经济活动中的作用。然而,过去几年,特别是金融危机之后,政府直接介入经济活动大有回潮之势。据《中国改革》杂志2010年1、2期合刊发表的署名文章统计,至2009年6月,各级政府共建立了8221个政府融资平台,占用贷款余额5.56万亿元,占2009年全部贷款的50%以上。2009年我国GDP的增速超过8%,而计算表明,政府经济刺激方案的贡献至少为3.25个百分点。相比发达国家,这的确是了不起的成就。但是,仔细分析一下这个成就背后的故事,我们也许就不会那么乐观了。大量经济刺激投资由政府完成,这样做的好处是显而易见的,就是见效快;但它的坏处也不容忽视,时间越长,坏处将越明显。

大量政府投资的直接后果压制民间投资,并可能产生大量银行坏账;在更深层次上,过度参与经济活动加剧了中国政府的生产型政府性质。金融危机发生之后,经济失衡成为各界讨论中国经济时的热门话题。失衡主要表现在三个方面,即存在大量的经常项目顺差、消费占GDP的比例下降以及劳动者及居民收入占国民收入比重下降。导致失衡的原因很多,其中政府对经济活动的过多参与是一个重要的原因。

中国政府全部收入占GDP的比例约为24%,而政府储蓄(主要是资本形成)占GDP的比重为10%,即政府把42%的收入用于投资。相比之下,其他国家政府资本支出的比例很少有超过10%的。政府投资基础设施无可厚非,甚至值得赞赏,但是,看着北京、上海的城市基础设施直逼世界一流城市、而其他城市也纷纷仿而效尤,人们不能不问一个问题:相对于老百姓的生活水平,政府对基础设施的投资是否有些超前了?更何况,那种把好好的石砖铺就的人行道换成大理石人行道、修建永远亏本的磁悬浮列车、在市中心开辟巨型花园、在城市边缘建造人工湿地的事情还很多。如果把花在这些华而不实项目上的钱直接花到老百姓头上,国内消费不就可以提高一些吗?

为了吸引投资,地方政府纷纷压低土地价格,给予投资者各种优惠,作为补偿,投资必须能够带来GDP和税收的高增长。这就决定了地方政府会青睐高资本密集度的投资,而排斥劳动力密集的投资。当前,结构调整被许多地方政府和学者片面地理解为产业升级,但现实情况是,相对于中国的发展阶段,我们的产业升级已经过度了。这里无意否定产业升级,但是,资本密集度提高的一个后果是牺牲就业增长,导致劳动者收入占国民收入比例的下降。

在很大程度上,地方政府的行为和商业公司相差无几,这不仅弱化了政府的公共职能,而且为利益集团乘虚而入打开了大门。既然经济和税收增长是第一位的,那么,资本就容易得到额外的照顾,政府和资本的结盟成为自然而然的事情。

大政府回潮和党在确立“三个代表”之后的转型有关。相比过去僵化的意识形态,“三个代表”是一个正确的转型;但是,“三个代表”颁布之后,“党政不分”进一步加剧却是值得警惕的。“党政不分”似乎达到了党对国家的控制,但是,过多地卷入政府的日常运作、特别是经济事务,却让党失去了自主性。另外,中国太大了,新加坡人民行动党的模式是不适用的。

更为重要的是,政府当前的治理模式无法有效应对社会日益多样的利益诉求。集中全力促进GDP增长的努力还在导致对民众经济及政治权利的侵害,这不可避免地会激起民众的抗拒。此外,由于收入的增加,民众的需求也不再仅仅停留在经济收益上,仅凭经济增长这一剂“药方”就想吸收或平抑社会不满将愈益困难。

所有这些都表明,无论是从社会整体出发,还是从党的自身建设出发,明确进行某种形式的政治转型是必要的。政治转型并不一定要求实现多党竞争性民主,但更多的民众参与是必由之路。公民社会的成长为这个转型铺就了一条道路,其中,互联网的发展功不可没,它不仅是民众分享信息的平台,而且也是向政府表达政治意愿的场所。同时,草根持续呼吁也是促使政府尊重民众权利的动力之一。

如果党想在保持经济高速增长的同时增强社会的稳定性,除了更充分地推进民主之外别无他途。强大的特权阶层的出现,会妨碍经济增长带来的好处在社会内部的公平分配,随之而来的,是以经济增长换取合法性的努力付之东流。为此,党需要将自己置身于社会利益争斗之外,全力保证中国的大政方略不出现偏差,而将利益的调和让给社会自己去做,特别是为普通民众公开挑战特权阶层提供一个具有制度性保障的平台。事实上,这样做也会减轻党控制官僚体系的繁重任务,因为民众的监督可以部分替代这项任务。尽管在民主社会中利益集团政治经常会产生不利影响,然而,业已被多数国家的实践证明的是,一个公开且具有包容性的政治过程是实现不同群体间利益平衡的最好方式。事实上,平衡不同社会群体的需求,绝对是一个中性政府所必须做到的。只要恰当的制度能够发挥作用,抑制强势利益群体的力量,那么,一个民主的政府依然可以是中性的。

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