菲律宾:一座政治博物馆——对菲律宾民主政治的实地观察

【原编者按】2010年的香港游客菲律宾绑架事件给中国大众留下了极其深刻的菲律宾印象:嚣张的暴徒、低效的特警、闪躲的政府……菲律宾何以走到今日?为什么民主选举没有将菲律宾改造成优良政体?如何保证政治转型能够两翼齐飞,既能保证政治正当性,又能维持高效治理?作者认为,理解社会结构与民主选举之间的复杂关系是我们观游菲律宾这座政治博物馆的入馆手册。

菲律宾是美国的小儿子——伊梅尔达·马科斯夫人

政治是生意,生意是政治——格雷戈里奥·霍纳桑参议员

每一位菲律宾官员都有一把可以打开他的钥匙——知名华商李雯生

菲律宾民主在救赎它自己——菲律宾大学良政中心主任Evi-ta Jimenez博士

2013年1月,中国社会科学院政治发展比较研究课题组赴菲律宾调研。在菲律宾的日子里,我们每天都在兴奋和欣喜中度过,每天都有意想不到的发现和收获,菲律宾调研的日子是充实和难忘的。然而,菲律宾的调研也带给了我们沉重,巨大的社会鸿沟、复杂的社会结构、层出不穷的社会问题,菲律宾在现代化道路上走得艰难曲折。对于我们的研究工作来说,现场调研是必不可少的环节,但现场调研的时间总是有限的,浮光掠影,形形色色。从菲律宾回来,静下心来仔细想想,菲律宾的调研留给我们最深刻印象的,当数上面这四句话,堪称菲律宾政治的四句箴言。

现场找感觉,案头出文章。菲律宾的调研报告就从这让人最有感觉的四句话开始。

曲折漫长的殖民地历史

菲律宾人天性开朗浪漫,能歌善舞,看上去无忧无虑。凡是去过菲律宾的人恐怕都会留下这样的印象。走在马尼拉,高档商业区里款款而行西装革履的高管、白领,早高峰挤在满街飞奔低矮花哨的“吉普尼”的上班族,成群结队等在招工站前衣衫褴褛的打工族,睡在河边、树下的无家可归的流浪者,菲律宾是五颜六色的、五花八门的,但即使是在无家可归者的脸上,你甚至看不到失望、抱怨、不满的情绪。人人似乎都是各得其所。离开马尼拉前一天的晚上,东道主热情地邀请我们到一家非常地道的菲律宾餐厅就餐。席间一支人员不断轮换的乐队欢快地唱歌跳舞,为宾客助兴。我们原以为是专业演员,他们的表演实在是太棒了,但一问才知他们都是餐厅里的工作人员,有厨师、跑堂,还有保安。快乐的厨师一有空就从厨房出来唱上一首。

但是,了解菲律宾的人都知道,在菲律宾人民一副乐天的外表后面有着太多的愁苦、忧思和迷惘,这片富饶美丽的岛屿经历过太多的入侵和霸占。

1521年3月17日,葡萄牙航海家麦哲伦率领一支西班牙舰队环球航行在萨马岛莱特湾口登上了菲律宾的土地。这一天是世界航海史上重要时刻,同时也揭开了长达400多年的菲律宾殖民地黑暗历史的序幕。

西班牙殖民者到来之前,菲律宾还没有形成统一国家。当时菲律宾群岛上的居民大多生活在一个个独立的名曰“巴朗盖”的“村国”里。每个巴朗盖由一位“大督”统治。西班牙统治时代以前的菲律宾就是一个由许多巴朗盖组成的联邦。在西班牙统治下,菲律宾是“二等殖民地”,地位极其低下,西班牙通过远在美洲殖民地墨西哥的“副王”来统治菲律宾。西班牙人利用菲律宾千岛之国分散的地理特点,实行了分而治之的统治策略,同时将天主教输入菲律宾,软化菲律宾人的反抗。从此,拉丁文化的散漫、乐观的基因注入了菲律宾人的血液。

19世纪末,美国与西班牙爆发战争,大大削弱了西班牙的国力。1898年美西战争接近尾声时,美国以“保护菲律宾”和“支持菲律宾民族独立”为借口向马尼拉进军。统治菲律宾300多年的西班牙人被美国军队赶走了,美国人很快变成了新的殖民者。1899年2月,反抗美国入侵的菲律宾独立战争爆发,3年后被美国全面镇压,菲律宾沦为美国殖民地。

菲律宾沦为美属殖民地的时间是西班牙统治时代的十分之一。但这20世纪初40年的美国殖民地经历给菲律宾打下更甚于西班牙300年统治的烙印。美国对菲律宾实行所谓“开明”统治和系统的文化灌输。美国名义上对其治下的菲律宾实行“自治训练”,在派驻总督和任命政府的同时,成立菲律宾民选的“菲律宾会议”,粉饰自治,驯化民众。西班牙人在菲律宾300年,天主教已根深蒂固。美国人则从语言做起,用30多年改造了菲律宾上层社会的语言系统,让菲律宾的精英们用英语思考和交流。

第二次世界大战当中,菲律宾被日本占领,第三次沦为殖民地。菲律宾又经历了3年多血与火的蹂躏和掠夺。

400年的殖民地生涯孕育了菲律宾民族,这是一部什么样的民族成长史?这是一种怎样的生存经历?只有菲律宾人最清楚。在我们看来,菲律宾民族性格中那种满不在乎的洒脱、起伏跌宕的情绪,面临压力时桀骜不驯的气派,也许是400年压迫史的遗产吧。菲律宾近代反抗西班牙统治的民族英雄何塞·黎刹(Jose Rizal),曾用他著名的启蒙作品《社会毒瘤》和《贪婪的统治》鞭挞西班牙人贪婪统治,强烈地表达菲律宾人被紧紧压迫于内心的反抗精神和民族自豪感。

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菲律宾近代反抗西班牙统治的民族英雄何塞·黎刹(Jose Rizal)

当年黎刹用激情澎湃的诗篇表达菲律宾人不屈的心。当我们见到伊梅尔达·马科斯夫人的时候,这位当代菲律宾伟大女性身上透露出的第一个信息也是强烈的民族情怀。年逾八旬的马科斯夫人一袭从年轻时穿起的标志性的蝴蝶裙装,依然高挽着她那早为世人熟悉的发髻,她站在屋子的中央大声地抨击美国,为菲律宾鸣不平。与菲律宾民族的精英们强烈的民族主义形成鲜明对照的是,菲律宾的现行制度却是那么的没有创意、没有丝毫生气地对美国制度照搬照抄。

拷贝美国宪政体制

如果说,世界上有哪个国家的政治制度,主要宪政体制即宪法、法律和机构,与美国最为相像,菲律宾应是当仁不让。菲律宾的宪政体制堪称美国政治制度的“模仿秀”。

2013年1月13日下午,我们的访问团抵达马尼拉国际机场,原本约定拜访的菲律宾副总统杰乔马·比奈(Jejomar Binay)阁下因临时出访改变了日程,经协调副总统阁下决定在机场贵宾厅会见我们。副总统阁下是一位短小精悍的马来人,人在严肃中透出些许和蔼,虽然因时间关系只是礼节性的会面,但他十分周到客气,一副职业政治家的气质和做派。事后,我们了解到原来菲律宾的政治制度中效仿美国总统制,比美国还美国,是原汁原味的1800年的美国总统制,总统、副总统分别竞选。杰乔马·比奈副总统与现任阿基诺三世总统分属两个党派,时常相互拆台。更有意思的是菲律宾独立纪念日居然是选择美国独立日的同一天——7月4日。直到1962年才改为选择的6月12日。

第二次世界大战结束后,在美国的操办下,菲律宾独立建国,全面继承了美国殖民时期的政治遗产。菲律宾建国并非菲律宾人自己宣布,而是在1946年7月4日,美国国庆日这一天,由美国宣布菲律宾独立,成立共和国,史称第三共和国。故国庆日与美国相同。菲律宾“第三共和国”的宪法基本沿袭美国殖民统治时期的1935年自治宪法,成为一部充分效仿美国宪法原则的美国宪法“海外版”。

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菲律宾首都马尼拉的贫民窟

根据宪法,菲律宾仿效美国的三权分立国家政体形式,建立了美式的立法、行政和司法体制以及政党体制和选举制度。其立法体制仿照美国实行两院制,参议院有24名议员,由全国选民投票选出,众议院有250名众议员,其中200名由各地区选民投票选出,25名经比例代表制产生,25名由总统直接任命。这一点是菲律宾立法体制中自己的特色。菲律宾的行政体制效仿美国实行总统制和内阁制。宪法规定行政权属于总统,总统、副总统和内阁组成菲律宾共和国中央政府。总统提名委任各部部长组成内阁。为了强调政权的民主性,现行宪法规定总统只任一届,一届6年。但副总统却可以连任一次。菲律宾司法体制效法美国建立最高法院,又称大理院,由1名首席法官和14名陪审法官组成。菲律宾最高法院和中级法院的法官不经选举产生,先由司法与律师理事会按三比一比例向总统推荐,总统最后从中挑选一人加以任命。

菲律宾的政党体制也曾极力效仿美国。菲律宾本是千岛之国,地理分散、隔绝,民族多元、宗教多元,经济发展水平差异很大。按照亚洲其他国家的规律,如地理、文化、民族、宗教特征十分接近和相似的印度尼西亚,在政治转向多元民主体制后,形成相当分散的多党制。而只有在韩国以及我国台湾这些社会分化为两大板块,利益集团明显分化为两大对立阵营,形成平行的社会利益结构的社会环境中,才有可能形成比较稳定的两党制。但菲律宾在独立后的1946年到1972年的26年间,居然在美国的影响和介入下形成了自由党和国民党轮流执政的政治格局,形成了两党制的政党体制。在此期间,美国人曾把菲律宾称为“东方的民主橱窗”。

菲律宾不仅在政治体系的宪政体制层面照搬美国制度,在社会领域也按照西方的理论建构菲律宾的社会模式。按照西方主流的现代化理论,市场经济、民主政治的发展一定会带来国家与社会的分离,“社会”成为国家的对立物和制约者,“社会”的发展则会进一步带来民主的巩固。按照这样的理念,菲律宾大力推进“社会”发展,即扶助、推动建立和发展大量的非政治组织(NGO)。如果以非政府组织作为衡量“社会”发育的程度,菲律宾可当之无愧地成为一个“东方的民主橱窗”。从数量上看,菲律宾拥有占亚洲第三位的非政府组织,到上世纪90年代中期,菲律宾拥有各类非政府组织多达7万多个,宗教组织、行业协会、福利团体、中介机构、学术团体、议题导向型游说集团等等应有尽有,遍及社会各个领域,其中以农村开发、人权、妇女权利、都市贫困和卫生健康等五大领域最为集中。

菲律宾的大城市,如首都马尼拉,聚居着大量中产阶级。如果仅从菲律宾中产阶级的数量、生活方式看,菲律宾与亚洲其他国家相比应算得上是一个中等发达的新兴工业化国家了。在马尼拉调研的时候,一个周六的早晨,我们在菲律宾国家纪念馆附近,竟然遇到曾在美国首都华盛顿林肯纪念堂附近和英国伦敦泰晤士河畔见过的晨跑大军。不应忘记菲律宾是个热带国家,当看到这一幕时确实感到相当诧异和震撼。城市中产阶级的晨跑是“后现代”社会最显著的标签之一。我们在东南亚其他国家,包括泰国、印度尼西亚,甚至新加坡,都没有看到过如此热衷于健身的城市中产阶级。仅从晨跑这一社会现象看,菲律宾在东南亚非常时尚,绝对够得上“后现代”。

家族政治盛行

在美国式的宪政体制下面菲律宾实际政治情况如何呢?菲律宾的政治权力由谁执掌,为谁服务?事实是菲律宾政治权力结构和政治实际运行与宪政体制大相径庭,构成了一幅十分独特怪异的图景。

菲律宾试图模仿美国建立起它所信奉和崇拜的最现代的民主体制,而菲律宾的现实政治就完全是另外一副样子了,与其说是现代,不如说更像中世纪。在城市中,政治与市政为大家族所控制和分享。在乡村,一切要由拥有私人武装的封建领主、实力派说了算。在马尼拉,我们拜访了著名政治家、有马尼拉英雄之称的林亚菲洛市长。当我们问道,马尼拉有没有家族政治的时候,林亚菲洛市长一口否定,我们听之一怔,因为尽人皆知马尼拉有声名显赫的“十大家族”。看我们不解,林亚菲洛市长顿了顿,从容不迫地说,马尼拉确实没有,外地有。大家才会心地微笑起来。是的,林亚菲洛市长在马尼拉可是个说一不二的人物,其他家族恐怕入不了他的法眼。

一般认为,菲律宾有160个左右的大大小小的“家族”,他们以占有土地、自然资源或拥有工商业为基础,相互联姻,形成一个个权势集团。在地方,家族可以影响、控制商业、民事等经济社会事务。在南方的棉兰老岛,因伊斯兰分离武装的存在,菲律宾中央政府不得不依靠当地的大家族对抗分离势力,同时将地方事务委托于家族,家族在一些地方成为实际的统治者。在国家层面,各大家族纵横捭阖,建立党派、控制选举、培养代理、操弄政治。从实际政治权力结构看,菲律宾政治堪称“家族政治”。

以菲律宾总统为例,自1986年“人民力量运动”实现所谓“民主转型”以来,菲律宾共产生了五任总统。首任“转型总统”科拉松·阿基诺夫人,即来自有名的阿基诺家族。她的丈夫参议员贝尼格诺·阿基诺是当年的政治强人马科斯总统的竞争对手。贝尼格诺·阿基诺遇害后,阿基诺夫人在国防部长恩里莱和副总参谋长拉莫斯两位将军的支持下发动“人民力量运动”上台执政。

阿基诺夫人继任者是同样出身望族的拉莫斯将军,拉莫斯既是“人民力量运动”的发动者之一,同时还是被推翻的马科斯总统的表弟。拉莫斯的总统任期届满后,曾试图修改宪法以获得连任机会,但没有成功。在他之后,出身平民的前电影明星埃斯特拉达当选总统,埃斯特拉达是菲律宾“民主转型”以来唯一的一位非家族出身的总统。但埃斯特拉达好景不长,担任总统仅两年多,他的政治对手们在军队支持下,发动了“第二次人民力量运动”,以反腐败为名把埃斯特拉达赶下了台。埃斯特拉达之后是阿罗约总统,她出身名门,是菲律宾建国后第五任总统马卡帕加尔的女儿。阿罗约的继任者就是现任总统贝尼尼奥·阿基诺三世,他是科拉松·阿基诺总统的独子,同时还是阿罗约总统过去的学生。

民主转型以来的菲律宾五位总统中有四位出身名门,其中还有两位做的是“父女总统”和“母子总统”,只出了一位“短命”的,仅做了两年半的“平民总统”。再往远看,菲律宾在美国治下的“自治时期”和建国以来,一共产生过14位总统,其中12位皆沾亲带故。

不仅总统如此,菲律宾的高官、议员们绝大多数也多出自豪门望族。在菲调研期间,我们有幸拜访了前外长阿尔韦托·罗慕洛(Alberto Romulo),他的家世显赫,国际闻名,其叔父是当年陪同麦克阿瑟将军重返菲律宾的卡洛斯·罗慕洛(Carlos Romulo),从1950年起,前后担任菲律宾外长超过30年。卡洛斯之子,阿尔韦托的堂兄罗伯特·罗慕洛(Robert Romulo)子继父业,成为菲律宾的第二个罗慕洛外长。阿尔韦托·罗慕洛是菲律宾的第三位罗慕洛外长。罗慕洛家族两代三人执掌菲律宾外交逾半个世纪,是真正的“外交世家”。菲律宾参众两院的议员们绝大多数也来自菲律宾的家族,或在家族势力的支持下当选,阿基诺、加西亚、拉莫斯和洛佩兹是菲律宾最知名的四大家族。以1986年人民力量运动后的第一次国会选举为例,1987年5月选举产生的200名众议员中,有130位是家族成员,另有39位与家族关系密切,只有31位议员没有家族背景。这种局面至今依然。

腐败猖獗

菲律宾在拷贝美国宪政体制的同时,也效仿美国等西方国家建立起十分完备的法律体系和司法程序。以被认为监督公职人员的“反腐利器”公职人员财产申报制度为例,菲律宾是在亚洲最早建立财产申报制度和覆盖最全、制度最为严密的国家。甚至还有因财产申报不实而将首席大法官弹劾的著名案例。2012年菲律宾首席大法官科罗纳因少报和隐瞒财产经菲国会长达一年的调查最终遭到弹劾。

但是,在完备的法律体系和司法程序下面,菲律宾社会的现实是贿赂遍地,腐败公行。众所周知,菲律宾的腐败世界闻名,曾被载入世界吉尼斯纪录,被称为“亚洲腐败癌症”。据长期研究亚洲经济政治的香港政治经济风险顾问公司的亚洲腐败研究报告的评估,菲律宾位列亚洲腐败国家之首,该评估以10为腐败风险最高值,菲律宾达到创纪录的9.40。

根据我们在菲律宾调研的直接感受和了解,菲律宾的确是一个腐败严重且普遍化的国家。在中国,我们听到过“豆腐渣工程”的说法,但在菲律宾居然有“影子工程”之说,即把工程款项全部贪污、转移,而根本没有实际工程。据一名众议员说,菲官员在批准采购合同时所索取的回扣率或佣金率高达40%。这远高于国际一般5%至10%的回扣率。我们到菲律宾调研的两周之前,透明国际公布了2012年度全球176个国家和地区清廉指数排名,菲律宾位列105,得分34(满分100),跻身最严重腐败国家之列。据世界银行估计菲律宾20%的国家预算因贪污而损失,由贪污造成的财政损失约占国民生产总值的3.8%。2000年,菲律宾监察官德西尔道曾经宣布,自监察院于1988年成立到那时,菲律宾每天有1亿比索公款因贪污被吞掉,政府在贪污事件中损失了14000亿比索。

自“民主转型”以来,菲律宾的五位总统都发誓要与腐败做斗争,但就在他们五人当中有两位直接因为个人及家族腐败而丢官或受到法律追究。1998年标榜草根总统的埃斯特拉达一上台,生怕“有权不用,过期作废”,立即利用总统职权搞起了腐败。据后来调查,他就任总统的两年时间里采取多种手段贪污敛财,主要手段包括:从非法赌博集团收受贿赂、贪污政府税收、通过关联公司违法经营等。埃斯特拉达肆无忌惮的敛财引来对腐败本已习以为常的菲律宾朝野的愤怒,可见其腐败的严重。在担任总统两年半后,埃斯特拉达在反对其贪污的“第二次人民力量运动”中黯然下台。2007年埃斯特拉达以“盗窃国家财产罪”被判处终身监禁并没收巨额财产,后被继任者阿罗约总统特赦,才免受牢狱之灾。但是,阿罗约总统本人的运气就比受她特赦的前任更差了。

名门出身、本人又身为大学教授的阿罗约,在任总统期间就腐败丑闻缠身,卸任后阿罗约因涉嫌选举舞弊和贪腐被捕,现在面临至少三起重大腐败案件的调查,面临最高可判无期徒刑的刑罚。此外,她的丈夫和身为众议员的长子也官司缠身。阿罗约丈夫何塞·米格尔目前因选举舞弊案被限制出境。早在阿罗约在任时,菲律宾的一项民调显示,多数民众认为阿罗约是菲律宾历来最腐败的总统,马科斯排名第二,而因腐败被赶下台的埃斯特拉达仅仅名列第三。阿罗约被逮捕后,民调显示,70%的菲律宾民众认为逮捕她是对的。

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菲律宾前总统阿罗约出庭受审

华人在菲律宾以经商见长,他们对菲律宾的腐败最有感受也深受其害。和东南亚地区的华人经历、处境十分相像,华人在菲律宾经济相对富裕而政治地位低,华人在菲律宾不得不小心谨慎、低眉顺目地过日子。有钱没地位,自然就成了各级贪官污吏敲诈的“肥羊”。要想在菲律宾找一个没有受过敲诈的华商恐怕做不到。腐败一旦成为一种普遍现象,一旦成为一种文化,就会形成自我复制、自主生长的机制。在菲律宾,官员索贿与人民行贿形成互动关系,彼此刺激,互动成长。腐败不仅败坏了社会道德与风尚,不仅影响经济发展、社会建设,更为有害的是:腐败消解了制度与法律,腐败面前没难事,腐败面前没了障碍、没了限制。当规则被破坏之后,社会就会变得不可捉摸。这恐怕是腐败给人类社会带来的最大危害。人们想做好事也要采用坏的方式,而想做坏事则完全可以做到。难怪那位华商感慨说,每一个菲律宾官员都有一把可以打开他的钥匙。

民主宪政遮盖下的“3G政治”

为什么菲律宾自由、平等、开放的公开政治制度之下,实际政治权力却长期掌握在各大家族手中?家族势力是通过什么力量和什么机制穿透宪政体制规定的民主与法制程序的?菲律宾人自己的解释是“3G政治”:GOLD金钱、GOON帮派、GUN枪支。“3G政治”很好地概括出了菲律宾政治表层的宪政体制之下的实际政治生态的主要特色。

现代民主政治总是和金钱政治脱不了干系。美式民主政治的核心内容是选举,以美国民主标准一个政权只要经过选举就具合法性。的确,假定选举是人民意志的自由表达,那么的确可以在很大程度上把选举与民主画等号。但问题是,在现代社会条件下,人民的意志是可以管理、可以控制的,金钱则是西方国家管理民意、控制思想所有手段的基础。在菲律宾,加之家族势力、军队干政,金钱政治更是如虎添翼大行其道。在菲律宾控制选民、左右选举是公开的秘密。有所区别的是,菲律宾家族在城市和乡村倾向于以不同方式操控选举。

在城市,由于日渐扩大的中产阶级的存在,家族控制选举的行为也在日益“文明”,其基本方式是通过控制媒体和操弄舆论来管理民意,影响选情。菲律宾的主要媒体均控制在财大气粗的家族手中,媒体的作用首先表现在控制信息上,尽量保证和扩大民众与政党以及政客之间的信息不对称,由媒体释放必要的信息;其次是舆论引导,家族与政客通过媒体树立自身良好形象,打击抹黑对手。菲律宾城市人口文化水平较高,传统的电视、报纸等媒体依然是大众获取信息的主要途径,菲律宾的家族与政客通过媒体可以比较有效地制造和影响舆情。菲律宾媒体的“职业精神”很强,谁给钱就替谁说话,甚至不惜造谣。在菲律宾包括主流媒体都敢于制造一些子虚乌有的假新闻、假消息,扰乱视听。我们的菲律宾调研,多次听访谈对象讲,在菲律宾最腐败的不是官员而是媒体。

在乡村,则不需要像城市那样“文明”行事了,在乡村控制选举要简单的多,无非是利诱加恐吓。一是,给些“好处”直接“买票”;二是,恐吓选民,定制选举,威胁选民必须选举指定候选人。菲律宾选举有许多稀奇事,如数万选民同选一人,选票数多于选民数等,都时有所闻。直接使用暴力消灭对手,是菲律宾家族势力最直截了当的选举手段。这方面最著名的例子就是2009年在马京达瑙省选举中发生的屠杀事件。2009年11月23日,在菲律宾南部马京达瑙省安帕图安镇,包括省长候选人曼古达达图家人、律师及30多名记者在内共58人遭到政治对手安帕图安家族的私人武装劫持,并全部被杀害。

安帕图安和曼古达达图是菲马京达瑙省的两大望族。2009年曼古达达图试图在来年选举中挑战时任省长安帕图安。安达尔·安帕图安此时已担任3任9年的马京达瑙省长,按照法律的规定已不能再次连任,他有意让儿子小安帕图安来接任。安帕图安家族曾多次警告试图取而代之的曼古达达图不要造次。考虑到安帕图安家族的恐吓,曼古达达图于2009年11月23日派他的妻子赫娜琳和两个姐妹代替他前往选举委员会提交省长候选人的材料,他本以为安帕图安家族不会对妇女下手,再加上有30多名记者“护驾”,他相信“妇女兵团”应能顺利完成任务。但没有想到的是所有妇女都被残忍杀害,记者们也跟着陪上了性命。

军人干政是菲律宾政治的又一特色和传统。当政客与家族靠金钱和帮派的力量依然达不到政治目的的时候,发动政变是最后的手段。菲律宾政治黑暗、官场腐败,菲律宾社会最后的精英——军营中正直勇敢的军人对此深恶痛绝。菲律宾军中具有为国家担当道义,扫荡尘埃的英雄主义的军旅文化。我们在菲律宾调研时,拜访了赫赫有名的霍纳桑参议员。如今年逾六旬的参议员,依然身姿挺拔,声音铿锵。谈起国事,霍纳桑慷慨激扬,严词斥责腐败,讲到激动时,眉宇间年轻时誓为国家扫尽不平的英武之气依稀可见。

当年霍纳桑少校是菲律宾军中之星,身为菲军精锐伞兵部队的指挥官,他与军中志同道合的战友组织了“菲律宾武装力量改革运动”。1986年他追随恩里莱、拉莫斯发动“人民力量运动”,率特种兵攻打总统府,驱逐马科斯,成为“人民力量运动”的功臣。“民主转型”之后,菲律宾腐败依旧,国势日颓,霍纳桑继续发动了7次政变,成为菲律宾家喻户晓的“政变大王”。爱国军人一次次的政变根本没有改变腐败的政局,反而成为家族清除异己的打手,成为家族政治的砝码。如今的霍纳桑英雄迟暮,他早已脱下戎装,加入了“资产阶级清谈馆”,作为一名参议员只在议会里批评批评腐败,高谈阔论一番民主宪政而已。我们相信,以他的英武与辉煌,霍纳桑家族很有可能发展为新的家族。

结构之殇:“菲律宾悖论”之根源

菲律宾,在美国式的宪政体制之下保留了传统的家族政治,在完备的现代法律体系和司法程序之下却是腐败盛行。菲律宾人,淳朴乐观、随和友善,但争凶斗狠、铁血杀戮却屡见不鲜。从现代国家普遍的经验出发看菲律宾,会发现诸如此类的许多重大的矛盾现象。我们权且将其称为“菲律宾悖论”。

与亚洲其他许多发展中国家相比,菲律宾发展的条件要好得多。菲律宾在第二次世界大战结束后独立建国,发展起步较早。20世纪60年代,菲律宾人均国民收入仅次于日本,居亚洲第二。菲律宾地处热带,属热带海洋性气候,农业资源丰富,盛产热带农林牧副产品。菲律宾矿产资源种类繁多,储量巨大,在世界矿产资源储量中占有重要地位,目前已探明储量的矿藏中有13种金属矿和29种非金属矿。菲律宾曾是世界五大黄金出口国之一,铜、铬和镍的产量也都居于世界前10位。但是近几十年来,菲律宾经济社会发展每况愈下,在亚洲特别是东亚的发展中日渐落后,现在经济社会发展水平已列亚洲下游。

菲律宾的工业化、现代化发展究竟出了什么问题呢?这是我们十分关心和需要深入研究探讨的问题。

菲律宾的问题,从菲律宾自身情况看,除了大量现象和问题,似乎看不出什么十分特殊的原因。但如果与亚洲其他国家相比,特别是比较快速和成功地实现了工业化、现代化的国家和地区相比,就不难看出菲律宾的问题。将菲律宾与日本、韩国、我国台湾地区,甚至印度尼西亚、泰国相比,菲律宾与其他国家和地区最大的差别,在于在工业化初起时期原有的社会结构没有经过改造,基本上保留原有社会结构,现代化是在原来的结构之上开始起步和发展的。

所谓原有的社会结构是指,菲律宾的社会阶级阶层和利益集团的结构。菲律宾经历了长期的殖民地历史,加之千岛之国的地理原因,形成了一个个相对独立和封闭的封建经济体,进而成为现代菲律宾家族经济、家族政治的起源。在其他亚洲国家和地区,或因战争如韩国,或因革命如中国大陆,或因改革如日本、我国台湾地区,原有的封建土地所有制被打破或消灭了,原有的社会利益格局或消失或被打破。原有社会结构的消失和打破,对于后来的工业化、现代化来说,无意间创造了一种社会条件,即相对平等的社会身份,为在工业化进程中广大社会成员相对平等地、机会均等地参与和加入,扫除了身份和社会地位方面的限制和障碍。

正是由于这样的原因,我们在其他亚洲国家工业化进程中观察到的现象是,工业化、城市化、现代化呈现出一种整体社会进程的表征,即大量的、身份地位不同的,尤其社会地位低下的阶层都积极踊跃地选择和进入了社会新的生产、经营活动,形成了新的生产组织。而且,由于大量社会底层的进入,社会变得更有活力、更有效率。在国际经济活动中形成了后发的比较优势。

但在,在菲律宾则无法看到或很难看到在亚洲其他国家工业化阶段看到的这种社会发展的内在机制和动力。在菲律宾,当外部环境改变,整个东亚开始逐步进入工业化、现代化进程时,菲律宾的家族也纷纷选择了新的生产方式,以适应新的时代。在菲律宾工业化的起步阶段,家族在一定程度上因其选择了新的生产方式而成为工业化的动力。但是,当工业化发展到一定阶段,家族经济因已获得利益并占有优势,则家族经济行为转向垄断食利,结果成为阻碍进一步工业化和发展的分利集团、食利阶层。

在这方面,菲律宾电力工业发展的实例就是一个很好的例证与说明。电力是工业的基础,电力工业为工业化进程提供动力。但菲律宾的电力工业在一定程度上成了菲律宾发展的累赘。不久前,澳大利亚一家国际能源咨询机构的研究报告显示,菲律宾电费居世界首位。菲律宾居民用电每度18.1美分,超过第二名日本的17.9美分;菲律宾的工业电费居世界第二,每度13美分,仅次于新加坡的14美分。

菲律宾如此高的电价原因何在?一位菲律宾众议员明确指出,高电费原因就在于利益集团对电力行业垄断控制,赚取超额利润。菲律宾发电和配电企业基本上被一些家族所控制,市场集中化程度奇高。这些家族集团下属的配电和发电企业通过交叉持股等多种手段,阻止他人获得银行贷款和进行电力投资,保护家族发电送电企业的垄断地位。从拉莫斯任总统时开始,然后是阿罗约总统,都希望改变菲律宾电力行业的状况,为菲律宾工业化和民生降低成本。虽经多年努力,但依然没有改变少数家族企业绑架整个菲律宾电力工业,造成电价奇高的状况。这是一个家族企业从工业化的参与者、推动者变成既得利益者和阻碍者的典型事例。

在许多人的观念里,实行民主与法治,是打破专制、限制垄断,保障社会自由、平等的制度保证。但是,为什么菲律宾建立起了民主、法治的宪政体制,但民主与法治却没有发挥实际作用?

菲律宾的事实告诉我们,以宪法、法律和民选机构组成的民主宪政体制从理论上应当具有限制政治权力和保障公民权利的功能。但在实践中,建立在传统社会结构坚实基础上的菲律宾家族,也会在民主宪政体制下学习,逐步学会适应宪政体制,利用宪政体制的规则,甚至改造宪政体制以为其服务。

2009年发生在菲律宾马京达瑙省的选举屠杀事件及其处理的经过,就是一个说明权力结构可以适应和改造宪政体制和法律规范的例证。安帕图安家族武装野蛮屠杀曼古达达图家人、律师及30多名记者震动了菲律宾,也引起了国际关注。菲律宾中央政府和司法机构介入案件查办,涉案的安帕图安家族人士相继落网,据称该案共有196名被告,其中有98人被警方拘押,安帕图安家族一度遭到打击。但安帕图安家族利用菲律宾严格繁复的法律程序,倚仗雄厚财力展开了一场法律战,加之相关证人相继被杀害,法院审案5年至今仍无结果。今年5月中期选举中,安帕图安家族中16名成员在省议会选举和镇长选举中获胜,安帕图安家族重整旗鼓,卷土重来了。

从菲律宾调研归来,我们更理解了菲律宾大学良政研究中心主任的那句话——菲律宾的民主在自我救赎。民主是用来塑造社会的,社会也在改造民主。究竟是民主塑造了社会,还是社会改造了民主,菲律宾正在上演这样一出纷纭复杂的历史戏剧。

菲律宾,这个离我们不远又似乎不为我们了解甚至有些忽视的近邻,竟是如此有趣。就在马尼拉,你会面对新加坡式的干净整洁、一尘不染的花园别墅群发出赞叹,你也会被孟买式的拥挤不堪、污水横流的贫民窟所震惊。在如诗如画的马尼拉湾落日余晖中慢跑,你会享尽轻松与惬意;在餐厅里猛然瞥见服务生腰间的手枪,你可能会倒了胃口。现代的美国式民主宪政,前现代的家族政治,后现代的布波一族,菲律宾似乎应有尽有。在其他国度,你也许只能看到一个时代、一种体制,而菲律宾像是一座政治的博物馆,让我们同时看到政治发展的过去、现在,也许还有未来。

(本文载于《文化纵横》2014年2月刊,作者:房宁、许利平、郭静,作者单位:中国社会科学院政治学研究所)

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