《日本经济新闻》美国制裁有多大威力?

 为了解决伊朗核问题,伊朗已与美英俄等6个国家展开谈判。而将伊朗拉到谈判桌前的幕后英雄则是称得上“金融版美国中央情报局(CIA)”的美国财政部的下属专业机构。该机构追踪并拦截资金流动,以打击敌国和有关组织。那么,其实力如何呢?

  美国财政部紧邻白宫。4楼的312房间不断有西装革履的男性进出。这个房间的主人是副助理部长丹尼尔•格拉泽(DanielGlaser)。此人是负责收集和分析恐怖活动资金与金融犯罪信息以及进行制裁等的情报政策的核心人物。

  “启动与伊朗的谈判只是一个起点。压力并未缓解”, 格拉泽敦促部下不要放松。

  去年11月,在黎巴嫩首都贝鲁特,格拉泽会见了当地的银行高管等。此举是为了交换与伊朗关系密切的武装组织“真主党”的信息。此外还顺道访问了曾是制裁薄弱环节的阿拉伯联合酋长国(UAE)等海湾国家。

 受制裁的影响,伊朗经济出现放缓,通货膨胀加剧。结果诞生了希望与美欧展开对话的鲁哈尼总统。在伊朗屈服之前还需最后一把力。在缩小包围网的11月下旬,伊朗终于就缩小核计划与6国达成了临时协议。长达8年的努力终于结出了果实。

 将美国的金融实力用于安全保障。这种尝试出现加速是在2001年“911”恐怖事件以后。当时,此举受到强烈质疑。“为什么会有财政部在场?”在白宫的国家安全保障会议(NSC)上,有关方面表示了不满。

  但在2000年代后半期情况发生了改变。前副助理部长萨拉特(Juan Carlos Zarate)表示,“经常有人向我征求意见”。这在很大程度上是因为新“武器”发挥了超出预料的威力。

 代表性案例是“恐怖活动资金捕捉程序”。美国财政部在私下里要求国际汇款信息网SWIFT提供协助,并相继查明了可疑交易。此外,利用以银行定期报告和搜查令取得的数据、情报机构的照会等线索,财政部切断了流向敌对国家和组织的资金,对其造成了打击。

 2005年,通过冻结其在澳门汇业银行的账户打击朝鲜就是成功案例之一。前美国财政部高官称“此举成为了制裁伊朗的雏形”。自第二年起,美国相继切断了伊朗各银行与世界金融网的联系。最后孤立了伊朗中央银行,打击了伊朗的石油贸易。

  这种制裁的后盾是以美元为基础货币的体制以及纽约市场的吸引力。贸易需要使用作为国际货币的美元,而结算则需通过华尔街的大银行和纽约联邦银行。被美国当局点名要求“禁止交易”的国家和企业在与外国进行贸易时将受到很大限制。

  另一方面,由于担心被排除在美国市场之外,全世界各家银行都积极遵守美国的监管。而美国当局也奖励这种行为。由此可见,美国以压倒性的金融实力为武器,提升了经济制裁的威力。

 当然,这也存在极限。美国彼德森国际经济研究所的杰弗里•肖特指出,制裁的压力改变一国国家意志的概率并不高。同时表示“与世界经济联系较弱的专制国家朝鲜等更是如此”。其原因在于“因制裁而受苦的不是领导者,而是普通国民”。

  此外,通过制裁效果获得政治利益并非易事。2000年代中期以后,在对朝鲜制裁问题上,问题并非效果本身,而是“放松打击的政治判断过早”(谈判相关人士)。

  在达成临时协议后,对伊朗制裁的一部分已经放松。伊朗经济将走向稳定,企业也开始采取行动。为了签署有关核开发的一揽子协议,美国是否能灵活保持压力?借助过去的经验和新武器,美国将不断探索。

金融武器:美国维持霸权的王牌

美国量化宽松政策的退出给新兴经济体带来的动摇再次显示出资金拥有的破坏力之大。与正好将迎来第3年的“阿拉伯之春”相同,源自美国的资金洪流有可能成为导火索,导致政治和地区局势出现风云突变。有观点认为,伊朗在核开发问题上作出让步,关键也是因为美国收紧了资金。那么,金融是否能成为“武器”呢?作为美国维持霸权的一张王牌, 美国已经开始明确意识到这个问题。

金融成为与外交和军事同等重要的支柱

  将时钟的指针往回拨。2008年秋季,在白宫举行的每周例行国家安全保障会议(NSC)上,以小布什总统为中心,对巴基斯坦局势进行了磋商。

正在讨论恐怖活动以及军队动向等传统安全保障议题之际,被以“观察员”称呼的美国财政部高官管慢条斯理地要求发言。

“虽然这些问题的重要性不容置疑,但大家是否知道,昨晚巴基斯坦的外汇储备已经低于2个月进口所需的金额?”

  财政部高官表示,如果外汇储备枯竭,食品和燃料进口将出现中断,可能引发大规模游行,警察将不得不出动。而极端组织将乘此机会煽动对立,进而有可能发展成为大规模冲突。

随后讨论的流程为之一变,与会者对如何应对巴基斯坦外汇储备不足进行了紧急磋商。最后,与亚洲开发银行(ADB)和世界银行联手提供过渡性贷款作为对策被敲定。这是此前在安全保障政策方面地位并不明确的“金融”作为与外交和军事同等重要的支柱开始受到关注的一个象征性案例。

最近,美国外交关系委员会(Council on Foreign Relations,简称CFR)和美国战略与国际问题研究中心(CSIS)以如何将美国的金融实力和安全保障结合为主题,先后举行了会议。而上述轶事也是在这项会议上由前美国财政部副部长基米特(Robert Kimmitt)透露的。

  “所谓安全保障,指的是外交、防卫以及国际经济与金融政策构成的整体”。基米特这样表示,将金融实力定位为安全保障政策的重要支柱。

此外,出席同一项会议的前美国国务院政策计划处主任戴维德·戈登(David Gordon)的表述则更加深入。

  “此前金融实力是外交实力和防卫实力的源泉,属于“幕后英雄”(enabler)。但在全球化导致世界相互依存度日趋提高的背景下,金融实力的作用已经提高至可与军事实力并驾齐驱的水平。”

  美国财政部很早以前就一直在追踪犯罪组织洗钱和恐怖活动资金。但是,归根到底只是作为国防部和司法部的协助者,仅仅参与处理个别案件。

而到克林顿政权末期,在财政部长萨默斯的领导下,开始摸索如何将金融与安全保障政策联系起来。

但是,将美国拥有的金融影响力作为安全保障的工具来使用的机制全面建立是在2001年“九一一”恐怖事件发生以后。当时启动的尝试是在财政部内部建立世界第一个情报部门,负责分析从全世界收集的信息,并体现到政策上。

该部门主要针对的是,恐怖组织、推进核武器开发的朝鲜、伊朗及其相关组织、以及与毒品买卖有关的有组织犯罪等。从放在嫌疑人口袋中的发票、银行汇款记录到情报机构获得的秘密信息,涉及广泛领域的数据。通过查清有关组织的全貌,切断其资金链条,进而迫使其分崩离析。通过不断摸索,美国财政部磨练出了这种能力。

相关人士异口同声地表示,长期遭受经济制裁的伊朗在核开发问题上同意与美欧坐到谈判桌前,在很大程度上也是因为美国利用了以往积累的经验。

对其它国家和企业具有影响的“金融说服力”

  美国“金融实力”的本质到底是什么?

美国前财政部副部长助理胡安·萨拉迪(音译)列举了3个因素:(1)美国的经济实力;(2)美元的储备货币地位;(3)以资金为媒介的纽约市场的魅力。此外,或许还可以加上对资金流动信息的收集能力。

胡安·萨拉迪认为,以这些因素为武器,向其它国家、企业和组织等施加影响力的“金融说服力(financial suasion)”正是金融实力的真实面目。

例如伊朗希望出口石油。但是,交易所使用的货币是作为储备货币的美元。而结算则通过华尔街的货币中心银行(money center bank)以及纽约联邦银行来完成。与交易有关的信息毫无隐私可言,如果美国政府决定“禁止与伊朗进行交易”,任何方面都不愿意蹚浑水。对于从事国际业务的银行而言,能否继续在美国展开营业活动是关系到生死存亡的问题。

美国国家安全保障会议前主管李·S·沃洛斯基(Lee S Wolosky)表示,如果被赶出美国牢固控制的世界金融基础设施,就等同于“被排挤出21世纪的经济体系,那就只能回到石器时代”。

以美国市场魅力为背景的金融“软实力”以及暗示将对手排除在外的威胁。经济全球化和信息与金融技术的进步,大大加强了能在战略上有效利用这种“胡萝卜与大棒”举措的美国的优势。

金融实力一直是验证美国国力的主要因素。如果这种优势正在加强,试图进一步积极加以利用或许是理所当然的。

但问题是在今后。目前突出的举措是切断资金流动的战术。就是所谓的“水攻”。但是,还存在更加强有力的战术。就像洪水破坏城市那样,猛烈的资金流动拥有严重扰乱一国经济的威力。

例如自2010年底到第二年,中东和北非各国发生了民众纷纷发起抗争的“阿拉伯之春”运动。这正是在第二轮量化宽松(QE2)启动之后,当时投资资金流入商品市场,导致小麦等食品价格出现暴涨,这导致了大规模游行。

最近新兴市场国家的混乱固然源于各国固有的问题,但导火索则是受第三轮量化宽松(QE3)规模缩减的影响,资金迅速出现逆流。

这些案例均显示出,金融有可能成为攻击的手段,也就是“武器”。那么,美国是否打算使用这样的武器呢?

美国模拟“金融战争”

曾表示“金融实力将匹敌军事实力”的美国前国务院高官戴维德·戈登还曾作出这样令人担忧的发言。

“与军事实力不同,金融实力由市场网络和全世界市场参与者的期待值构成。对此加以利用复杂而且困难”。

由此可以看出,其潜在含义是,虽然说动用金融武器很困难,但如果更有效地使用资金的力量,则威力巨大。

投资银行家詹姆斯·里卡兹(James Rickards)在已成为世界级畅销书的著作《货币战争》一书中,叙述了2009年自己亲身参加的“金融战争”的模拟版。由国防部长办公室提供支援,该部高官和著名智囊组织研究人员参加的模拟的主题正是如何将金融作为安全保障方面的工具加以使用。

该书讨论了各种战术,其中包括利用货币价值波动引发通货膨胀、利用基金扰乱市场等。詹姆斯·里卡兹在大约1年前接受采访时表示,美国政府内部在那之后仍在推进这种研究。

在现实层面,正像戴维德•戈登所说的,认为巨大而难以把握的市场会以符合国家利益和安全保障方面利益的形式恰到好处地发挥作用是不现实的。

“阿拉伯之春”以及乌克兰问题

不过,关于今后的金融与经济政策走向、资金的流动以及对各国经济和社会产生的影响,在信息方面居于优势地位的政策制定者站在可以抢先一步获知的立场。政策制定者有能力提前采取行动,使事态朝着有利方向发展,避免在事后被动应对资金带来的混乱等。

正受到关注的是乌克兰问题。在因货币急剧贬值导致经济出现混乱的该国,针对采取亲俄罗斯路线的现政权的抗议游行日趋高涨。在这种背景下,打算支持在野党的美国国务院和当地大使的通话内容在互联网上遭到曝光。世界再次窥视到,试图将所有情况都与国家利益联系起来的霸权国家的固执。

在“阿拉伯之春”发生之际,美国也最早私下里向反对派提供了支持。据报道,执政派对民众在社交媒体上呼吁进行游行感到头疼,于是切断了互联网接入,而为了加以对抗,肩负特殊使命的美国国务院工作人员等提供了网络连接援助。

是否提前在考虑资金流动和经济混乱的情况下缜密地制定了应对举措?今年受市场混乱困扰的土耳其、巴西和印度尼西亚等很多新兴经济体都将先后举行大选,这让人担忧…… (全文完)

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