李宜修:對服貿的一些想法:黑心 黑箱 黑洞

我一直都支持区域经贸自由化 (不然当年就不会去唸欧盟法), 而目前社会上与网路上许多对服贸的意见, 特别是透过所谓「懒人包」所传达的内容, 其实稍有FTA背景知识, 也不难发现其中的错误。

比如说, 要了解一份FTA是不是「不对等」, 并不是粗糙地拿着承诺表相互对照, 这不单是因为FTA双方对WTO的特定承诺本来就有落差, 更因为双方想从贸易中得到的发展并不相同。 而许多看似枝微末节的开放, 更非包藏阴谋, 而是为了达成GATT第24条的「绝大多数贸易」(substantially all the trade) 的要求。

仅管如此, 就算不提国民党前几天在马江体制下, 在立法院由摩铁大亨演出的闹剧, 就算不提身为绿营支持者, 觉得要给马政府一个教训, 甚至不提马江不管经济部内部盘算, 强要在4月初通过 (林鸿池原定4月8日表决), 可能与4月11日国民党政权要到海南岛向中国交差有关, 我依然认为, 服贸有许多问题。

我认为服贸的问题, 假如我们去跟正常的新一代FTA, 比如韩欧FTA、韩美FTA(KORUS)甚至台纽FTA (ANZTEC) 相比, 即可发现并可简化为下列五点:

一、去国际化与去主权化, 非WTO架构的服贸协议

主权并非虚罔议题。 所有WTO架构下的FTA, 都建构在国家主权与随之而来的国际法人格上。 非WTO架构的FTA, 比如中国跟香港的CEPA, 才有可能跳脱主权。 而后者, 不管是坏处, 甚至是好处, 其运作都建立在最后大政决定机关的同一性上。 两岸经贸採取CEPA模式, 但我们显然不是香港。

我们跟中国既然现实上不是同一个国家, 服贸不纳入WTO架构 (经济部宣称「合乎WTO规范」, 指的不过是其表达方式与自由化目标, 只是其中一小部分), 无法提供条文解释上的安定性与一致性, 也不对双方公权力进行规范(甚至连「政府」两个字都不能出现)。

用白话讲, 一个国家可以不需要FTA就进行贸易单方自由化 (比如香港或杜拜), 要签FTA, 为的是把经贸互动纳入条文, 规范双方的「公权力」。 「公权力」不受规范, 两岸经贸终究只是玩弄在中国政府的专断独行中。 而也因为这种台海的去国际化, 服贸不可能如政府宣称, 成为台湾加入全球经贸的垫脚石。

二、去法治化, 无从被保障的企业与个人

“跨国贸易促进和平”, 这是1950年代WTO成立的初衷, 更是马政府对两岸经贸的辩护。跨国贸易的特色在于交换彼此的经济利益, 从个体来看, 即是把自己的企业与人民, 置于贸易对手国的公权力之下。 因此, 世界各国近年的FTA, 协定本文多数篇幅, 都在于个体权益的保障。

这些章节, 包括法治精神、行政透明度、行政可预期性、智慧财产权保障、司法与行政救济管道等等, 但服贸完全迴避这些内容。 我个人认为尤其严重的, 是没有将在两岸经贸往来历史中, 最常引发争议的徵收制度纳入规范, 无从解决台商最迫切面临的问题。

也正是这样的缺陷, 造成政商界皆知的现象: 台商在中国出问题, 要视规模找特定的人来「桥」, 而国民党为主的一批退休权臣, 也从此在没有特别经营什麽事业下, 成为两岸寡头大亨;许多中小企业也因此面对关联企业西移, 自己的权益却「看得到, 吃不到」的困局。

三、去法治化之二: 黑箱服贸

法治精神无法在服贸内容中具体化, 原因一来是台湾经济规模远小于中国, 但双方法规范落差却非常大, 所以在强化两岸关係做为政策最高指导原则下, 所有的技术细节都被迴避。 但另一方面, 这也是因为负责服贸谈判的, 一直是「在个人财富权势上善用两岸经济往来者」建构的「第二渠道」。

就算是矛盾较少的两国间, 外交往来也会有非体制管道, 但是就经贸谈判, 磋商应该要能被课责。 然而两岸谈判近年来却是在没有践行委託行使公权力程序 (或往往逾越界限)下, 让两岸共同市场基金会及华润共同标准基金会主导, 编制内的文官连追认的空间都极其有限。

所以, 服贸没有被检视, 对其中的主事者, 更不能被检视。 但当新一代FTA要求社会参与 (欧盟韩国的FTA甚至有国际NGO参与机制), 服贸不但无法使社会多元利益团体发表意见 (严重不如我们最大贸易对手韩国国内法要求), 也没让我们的政府发展因应FTA的数字管理能力, 更别提避免密室交易了。

四、去社会的落后FTA

早期的FTA因为以货品贸易为核心, 以降税为手段, 以多边为目标, 所以不大处理经济所趋动的社会相互影响, 看起来像是枯燥的税务技术安排。 但随着近年对社会互利与国际治理 (international governance) 的强调, 从欧盟开始到美国开始在讲的「第二代FTA」, 开始纳入多样化的社会层面 (social dimensions)。

多种社会层面中, 对于贸易最核心的是前面提到的法治, 但从环境、劳工、消费者权益、文化乃至一般基本权等等, 在FTA中都应该建立规范(最简便的就是纳入相关国际条约: 而这对中国恐怕最难接受)。 以台湾和纽西兰的ANZTEC为例, 甚至设有原住民专章, 罗列毛利人与台湾原住民族经济合作的强化途径。

没有纳入社会条款, 服贸无从避免「逐底」(race to the bottom)的后果。 而从最浅白的角度, 不在服贸试着推动这些措施, 服贸不可能如政府所宣称, 成为台欧FTA与美国主导的TPP的事前准备。

五、去机构对话, 各说各话?

2008年以来, 马政府的两岸接触屡屡迴避民主法治的常规, 但要解决具体问题, 其实需要大量名称敏感的「法规调合」(legal harmonisation) 机制, 但服贸中完全没有相关建置。 说白了, 马政府希望让两岸政府透过大量躲避公众检视的”工作会议”与法制假期中的两岸经合会, 解决贸易的各种问题, 而这也是让国民党永续执政的方法之一。

从积极面来说, 台湾与中国确实面临一些相邻的需要政府「以专业原则交流」(林全语) 的领域, 比如台纽ANZTEC中提到民用航空的安全与环境。 但更重要的是从消极面来说,政府在全球化中既强调管制机关 (regulatory body) 的角色, 在竞争法领域和各种取缔作为 (如落实WTO的TBT协定) 间, 更应该要建立公开可课责的制度性合作, FTA才能顺利运作。

以上这五点, 与这几个月的情势, 让我虽然不相信服贸是刻意搞倒台湾经济的「黑心协议」, 但它绝对是「黑箱」, 而且它更是个经贸「黑洞」。 激情过后, 特别是如果还有建设性地逐条审查机会, 不管对各别产业採取什麽立场, 我想这些都是该被质疑的。 而台湾社会, 也应该思考在经贸自由化的世界中, 这个共和国应该如何自处。

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