曾建元:學運如何收場 退回服貿如何正解

臺北三月太陽花學生運動的核心訴求為「退回服貿,重啟談判」和「兩岸協訴議,立法審查」,行政院長江宜樺於二十二日週六下午到立法院現場與學生對話,對於兩大核心訴求,明言拒絕。總統馬英九未同意親自到學運現場,然則於次日上午在總統府召開記者會,對以上兩個問題再次重申政府立場,並未對學運主張提出建設性的回應,此舉引起學生群眾的極度失望,實為晚間學生攻佔行政院之舉的導火線,而此則又導致政府在二十四日週一凌晨在行政院的強制清場。

儘管事態的發展不幸出現了群眾流血的情形,但本文仍認為以臺灣人民的素養和智慧,學運的僵局仍有轉圜的機會。本文即試圖為學運訴求和政府立場尋求妥協和雙贏的可能性,期待太陽花學運的努力,能成為臺灣民主深化和和平繁榮的另一個動力。

服貿該退回何處

  關於三月十七日立法院內政委員會審查〈海峽兩岸服務貿易協議〉,中國國民黨籍的召集委員張慶忠在朝野混戰中宣布「服貿視為已審查,依法送院會存查」之爭議,馬總統的發言,宣示「〈服貿協議〉回歸正常議事程序,作最妥適的處理」,就究竟是否已完成審查程序,未做出定性,則大抵係認為應由立法院依國會自主原則作成認定,國民黨立法院黨團更對「〈服貿協議〉逐條審查、逐條表決」決議「一致支持」,此則顯示國民黨立場的軟化,只是仍主張委員會審查程序已完成,但院會仍可自行展開逐條審查。我認為對此應正面解讀。因立法院長王金平早已指出其乃嚴重違反中國國民黨與民主進步黨等各黨派已有的針對〈服貿草案〉應「逐條審議與表決」之朝野共識,認定國民黨張慶忠之舉係惡搞,〈服貿草案〉還在委員會審查階段,未進入院會,依國會現有機制,即應退回內政委員會重啟逐條審查程序。關於這一點,學生可請王院長出面說明清楚立法院的立場。

〈服貿〉重要條文未獲批准,即有重啟談判需要

  學生主張「退回服貿」,係要求行政院主動撤案,與中華人民共和國全面重啟談判。行政院當然有權撤案,然無可否認的是,這對於兩岸關係和我國的國際信用影響很大,豈容兒戲。但國際條約或協議的慣例做法,如有重要條文在國會未獲批准而保留,則簽約國必須就此一部份重新磋商,如果該一部分動搖到整個條約或協議之精神,則應全面重新談判。有人認為國際條約或協議不能逐條審查,那是對於雙邊條約或協議需要維持文本結構完整性所造成的誤解。所以,只要〈服貿協議〉有重要條文遭立法院否決,就等於退回,行政院非與對岸重談不可。而若要求與對岸重談,我國也須有立法院的決議或紀錄作為具公信力的論證基礎,方宜提出主張,因此,一定要讓〈服貿〉在立法院被逐條討論。因而我認為馬上退回行政院,徒讓國民黨下不了臺,也可能使〈服貿〉或兩岸間其他議題的大眾參與都被瞬間冷卻。

但何為重要條文,我人倒贊成臺灣團結聯盟的主張。〈服貿〉第十六條第二款規定:「依據本條第一款展開協商形成的結果,構成本協議的一部分」,有空白授權之嫌。該款指的是進一步開放市場的協商,是否意味著在協議生效後,未來雙方的協商結果就是已通過協議的一部分,故而不必再送立法院審查?第十七條第一款規定:「在承諾表中任何承諾實施之日起三年期滿後的任何時間,一方可依照本條規定修改或撤銷該承諾。如該承諾不超出其在世界貿易組織承諾水準,則對該承諾的修改不得比修改前更具限制性」,要改變開放項目,只能在協議生效三年之後,而且必須「更開放」和不得「更具限制性」,這就是所謂的「永不翻身」。

本文建議立法院可以通過附帶決議,提醒日後雙方就開放市場之磋商結果若構成協議的一部分,磋商過程應經立法院之聽證與監督,而協議本身則本應經立法院之審查。對此,如對岸有不同看法,則應重啟談判。至不得低於我國在世貿之承諾開放水準,既然〈海峽兩岸經濟合作架構協議〉規定兩岸貿易爭議不循世貿機制解決,且〈兩岸經協〉(ECFA)也未送交世貿備查,自然無在兩岸間比照世貿承諾水準之必然性。如上開〈服貿協議〉的兩個程序性條文國民黨籍立法委員在委員會和院會的審查中也同意存在討論空間,〈服貿〉的風險就可以得到管控。但這仍應尊重國會在民主審議後的多數決定。

監督條例,優先立法

關於兩岸協議監督條例之立法,則可呼籲立法院國民黨團讓已有的相關法案從程序委員會放行進入審查程序,第八屆立法院開幕至今,已有民主進步黨團、臺聯黨團、民進黨籍立委李俊俋、姚文智、段宜康、尤美女等提出專法或〈臺灣地區與大陸地區兩岸人民關係條例修正草案〉,如果國民黨主席馬英九不願承諾同意立法,事實上,王金平仍可以立法院長身分出面主動進行朝野黨團協商,讓程序委員會已有的法律草案排入優先法案議程。但基於法律不溯及既往原則,則只能針對日後〈服貿協議〉的修正及其他兩岸協議的訂定來適用,至於〈服貿協議草案〉的現有條文,依朝野協商共識完成逐條審查即可。

佔領國會,寄望國會

在警察對民眾動手之後,現在不必再對馬總統和江院長有所期待了,可以宣布對其死心。而王院長既然認為當前的〈服貿〉爭議無關院際爭議,純因國民黨對於國會內部立法程序和朝野協商共識的破壞,則我們認為王院長作為最高民意機關的領袖,應自許取代馬、江,成為國家的中流砥柱。他應出面承諾,甚至要求朝野各黨團共同對人民承諾,此後將為建立國會民主和自律的典範而戮力以赴,吾人更該要求他成為超然的議長。如是我們則可謂對守護臺灣民主作出貢獻,放心把屬於人民的國會議場再交給他們使用,大家方才可以好好回去休息、回到校園認真學習。

作者系國立臺灣大學國家發展研究所法學博士
中華大學行政管理學系副教授
國立臺灣大學國家發展研究所兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員

民國一○三年三月二十三日六時
臺灣苗栗地方法院職務宿舍

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