依靠WTO反抗中国贸易保护主义是必输之计

伍人英
马萨诸塞州剑桥——世界贸易组织(World Trade Organization,简称WTO)的一个专家组上周裁定,中国对稀土等金属的出口限制具有歧视性,违反了WTO的规则。从电子产品、混合动力汽车,到石油化工,稀土在众多行业中都不可或缺。如果裁定有效,中国将不得不取消这些歧视性的政策,否则将面临贸易制裁。

表面看来,这个裁定似乎证明靠WTO来反抗中国保护主义的策略是对的。但诉讼上的胜利并不一定能转化成经济上的胜利,尤其是涉及WTO的时候。

2010年,中国实施了包括配额在内的一些限制措施,大幅减少了稀土出口。由于全世界90%以上的稀土生产来自中国,依赖中国稀土的外国制造商遭遇了价格冲击。美国、欧盟和日本都向WTO提出了申诉,称这些出口限制措施具有歧视性,是非法的。

中国为自己的行为辩护说,由于稀土开采可能对环境造成危害,出口限制是必要的。环境危害毫无疑问是真的,但WTO的专家组发现,这只是一个借口。专家组裁定说,这些出口限制措施是为了实现产业政策的目标,不是为了环保。换句话说,中国限制稀土出口是为了给中国制造商以支持。中国还寻求降低国内稀土价格,以吸引依赖稀土的外国公司把生产转移到中国。

这个策略很管用。在一些依赖稀土的产业,比如风力涡轮机和化工行业,中国的制造商在与外国制造商的竞争中连连得手。一些外国公司需要依赖稀土制造产品,比如相机镜头和触屏玻璃,它们纷纷把生产转移到中国。

WTO的专家组做出了对中国不利的判决,但它并没有要求中国做出赔偿。WTO的赔偿不具备追溯效力,这一点是明确规定了的。因为公司把生产外包出去而失去工作的工人们,不会获得损害赔偿金。事实上,只要中国取消了未来政策中的歧视性内容,无论是美国还是其他国家,都不会得到赔偿。WTO争端解决的主要目标是落实合规,而不是为已经造成的伤害提供经济补偿。

事实上,WTO为一些国家提供了暂时违反其规定的护身符。只要违反规定的国家在合理的期限内终结其不合法的政策,就无需担心受到惩罚。

WTO的裁决没有成功地劝阻中国继续利用这个护身符,在利益足够诱人的时候,推进其他不公平和非法的政策。中国已经接二连三地在不同的行业采取这种做法,从半导体到电子支付服务。这种手段一般来说意味着,违反贸易规定的时间要长到足以允许国内的公司建立其市场地位,但同时不会引发WTO的制裁。中国随后会取消该政策,并声称自己尊重了WTO的裁定。但在这之后,要撼动中国的利益就很困难了。

要解决中国利用贸易规则钻空子的问题,似乎应该要求WTO制定更严厉的赔偿措施。但有追溯效力的赔偿并不一定对美国等其他大国有利。这是因为,它们在WTO中也会败诉。

除了简单的得失衡量——更严格的惩罚措施对中国的竞争者是更加有利还是更加不利——实施这样的方案还存在政治上的难度。想象一下,如果美国在一桩棉花补贴案中输给了巴西,因此被迫支付赔偿,政府是否会从棉花农身上把补贴讨回来?或者,政府是否会提高税负或增加赤字支出,说服美国公众替棉花农民减轻负担?

依靠WTO来反抗中国的保护主义是必输之计。美国应该利用一系列工具,确保我们的企业即使面临外国的歧视性政策,也不会转移生产。

美国应该对战略利益攸关的矿物资源进行一次综合评估。然后,在为这些矿物建立强大的国内供应链方面,政府应该扮演主要角色。这种策略的实施不是一朝一夕的事。与此同时,还应该建立库存以防止未来有人企图利用稀土作为经济筹码。美国国会还应该加速审核减少对外国矿物资源依赖的法案。

我们应该仔细考虑,能否改变政府的采购政策,从而说服企业不再屈服于其他国家凭借资源优势而实施的勒索。这可能提供了一个机会,让企业明白,因为歧视性的出口限制而把技术和就业机会转移到海外的企业,可能会损害到自己获得政府合同的机会。

尽管法庭上胜利令人心情舒畅,但这往往是不够的。当司法体系规定的赔偿力度不足时,这一点就更加无疑。面对不公平竞争,除了诉讼之外,企业还应该制定综合方案,反抗这样的威胁。政府也是如此。否则的话,在WTO胜诉也没用。

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