萧瀚:台湾“反服贸运动”平议

楔子:地缘战略中的“服贸”

从3月18日发起到3月30日数十万人凯达格兰道大游行,此次台湾“反服贸运动”已进行了10多天。在这10多天里,部分抗议者占领了立法院和行政院,迄今尚未从立法院退出,此次事件如前段的乌克兰政变,已引起广泛的国际关注。

“服贸协议”是“海峡两岸服务贸易协议”的简称,是两岸政府根据ECFA(两岸经济合作框架协议)后续协商所签协议之一,文本正文四章24条,两个附件分别为《服务贸易具体承诺表》、《关于服务提供者的具体规定》。自2013年6月海协会会长陈德铭与海基会董事长林中森签署后,服贸协议在台湾开始进入审批程序,但由于民进党团坚持不懈的杯葛,协议不但迄今未能通过,还引发了严重的民间抗议。

台湾民众对服贸的恐惧、排斥和反对,是十分可理解的。这里既有经济上的恐惧,也有政治上的恐惧。经济方面主要是担心贪利权贵出卖台湾民众的利益;而政治方面则源于两岸政治制度的差异。如果大陆是民主政体,台湾民众即便有疑虑,至少敌意态度一定会大大减少,甚至可能会因为大陆让利更多而心怀感激,但大陆的专制政体使得台湾民众无法信任这么一个看来不可能不包藏政治祸心的经济协议签署对象。正是在这样的现实背景下,制度的冲突以及长期以来的统独之争,使得服贸这个看似单纯的经济问题无法不被政治化──问题在于,经济确实离不开政治,这正是此次台湾反服贸运动的内在原因。

不只是从中国内政,更从国际政治的地缘战略上看,大陆不可能放弃台湾,这是中国将来解决南海争端,重新划分东亚和东南亚势力范围的战略要地,美国不会让,中国更不会让;再者近30年来虽然新兴民主国家越来越多但民主制度本身已出现全球性衰退现象,这让经济实力雄厚的中共误以为自己的专制制度比民主制度更高效,欲在经济上吞没弱小四邻于是逐渐成为中共一定会去尝试的国际经济新战略,香港的全面“沦陷”只是中共自认为轻松解决了一点内政小事,解决台湾问题也只是这一新战略的试水新航;在意识形态领域,台湾更是大陆的一面镜子,台湾的民主制度无时无刻不刺痛中共的心,虽然在金币和刀剑的装潢下收敛很多,但其执政地位毕竟缺乏合法性支持,不是名正言顺的。民主即便在中共的词典里也一直是正面含义,更由于同宗同种,大陆人可以从台湾学习反奴役争自由和反专制争民主的各种经验教训,这更让中共视为眼钉肉刺,不拿下台湾,中共在大陆执政的合法性会遭到更为有力的动摇,一旦GDP下滑,它就会爆发出来。而且一旦中共因为大陆的反专制运动而进入危机状态,台湾一定是落井下石的力量,以助它倒台一臂之力。

这些原因,这些理由,使得中共一定要同化乃至直接占据台湾,而正是这些同样的原因,同样的理由,使得台湾民间坚决抵制,这就是反对服贸的主要原因。从台湾的视角出发,执政党有执政党的视角,在野党有在野党的视角,民间有民间的视角,如果缺乏应对分歧所需的共和精神,这些分歧就会造成社会的分裂状态。不抱偏见地说,民间的视角虽然分散,但通常会被认为较为公允,因为所涉党派利益较少。

然而,即使是民间,反对是一回事,如何反对是另一回事,而且后者更为重要,本文力图以对“3.18”运动迄今以来人们关心的事实与法治问题,以及引发此次事件的制度因素做一点检讨的尝试。

第一部分,我们将主要讨论和评估3月18日之前台湾的“服贸”争议。

在具体讨论此次“反服贸运动”具体过程中的是非对错问题之前,需要对一些前提性的基本问题有基本的判断,对其中涉及的一系列政府行为是否正当与是否合宪取得基本共识以后,对后续的社运问题就能有比较清晰的判断标准。

若以时间轴为依据,需要了解并清楚的是从2013年6月21日到2014年3月17日这段时间里,台湾行政院、立法院在签署和批准服贸协议程序上的主要所作所为。要评判这些政府行为是否合法与合宪,要解决几个相关问题,主要有三:服贸协议是审议案还是备查案,朝野协商结论对服贸协议进行立法院逐条审查是否合宪,以及张庆忠“立法院30秒”作为政府行为的性质。

审议案还是备查案

根据台湾现行《中华民国宪法》第63条,《台湾人民与大陆人民两岸关系条例》第4、5条,此次台湾与大陆的服贸协议,不属于国与国之间的协议、条约,《大法官解释第329号》曾经专门说明台湾地区与大陆地区订定的协议不属于国际书面协定,但由于服贸协议是根据EFCA和WTO签订的,因此,如马英九之前所言,应当比照通过它们的方式通过服贸协议,如此,则意味着应当按照《立法院职权行使法》第9、10、11、12条之规定逐条讨论审议。

但无论如何,在台湾现行法中,并没有明确的法律条文规定服贸必须经过立法院审议,这是由于陆台双方在主权上的争议,使得台湾至少在法律的层面上不将大陆作为一个国家对待,而只将它作为特殊政治实体对待。因此,从立法法的角度看,服贸协议逐条讨论的立法程序只有来自惯例的合理性依据,并没有来自明确条文的法律依据。

为此,服贸协议应当属于审议案还是备查案,并没有明确的法律认定,如果一定要按照目前法律规定来确定的话,备查案性质似乎还更有法律依据。

政党协商结果的合宪性

2013年6月25日,立法院长王金平召集蓝绿两党进行政党协商(即朝野协商),双方同意强制逐条审查并且表决通过,未经实质审查通过前协议不得启动生效,实质审查前由两党举办16场公听会。院长王金平、副院长洪秀柱,蓝营立委林鸿池、赖士葆、林德福,绿营立委柯建铭、邱议莹和潘孟安,台湾团结联盟立委许忠信、黄文玲,以及亲民党立委李桐豪都在政党协商结果上签字,总共11人。之后同年8月二次临时会时王金平再次明确将逐条审议,服贸不会自动生效。

根据《中华民国宪法》第4、38、58、63条以及《释字第329号》大法官解释,大陆与台湾订定的不是国际条约,不需要送立法院审议就可以通过,但由于行政院在签署协议之后,摄于在野党和民间的异议等各种因素,服贸在进入立法院之后,由院长王金平通过朝野协商制度,在得到蓝绿双方立委同意情况下,将其径行改为审议案。根据《立法院职权行使法》第60条第二款之规定,服贸协议在送立法院备查后,若有15人以上联署或附议,即可将备查案改为审议案。但迄今并未查到立法院有没有经过这个程序。应当说,即使有程序瑕疵(不知是否可以弥补?)这一结果是朝野两大党互相妥协的结果,也可以说是尊重事实的结果,但绝非尊重法律的结果。

以常理而论,将大陆与台湾签署的服贸协议视为行政命令,确实是十分奇怪的事,这会带来很大的法律困扰,但由于两岸的主权冲突,双方都将对方作为自己国家的一部分,于是,两岸的贸易协议至少在台湾就导致了法律位阶上的尴尬地位──服贸事实上具有国际条约的性质,而法律位阶上却只有行政命令的地位,然而不管服贸协议是否能被事实上确认为准国际条约,它都不属于任何一种行政命令。即便是立法院将其从备查案改为审议案,也无法改变这一法律位阶尴尬的性质。

本来蓝绿两营立委都可以提请大法官释宪,但这对蓝营毫无利益──因为按照已有的明确的法律规定对蓝营更有利,所以他们不会提,而绿营只是要阻挠服贸通过,并不是要尊重法律,所以最后,也许谁都知道本该提请大法官释宪,却没人去提,他们宁愿在立法院上演全武行。即使不愿意提请大法官释宪,至少可以按照《立法院职权行使法》第60条的规定程序,将备查案改为审议案。

“3.17”事件之前

蓝委在113个议席中占有65席,绿营由此千方百计拖延审查,其所举办的八场公听会拖了四个月,绿委党团总召柯建铭并公开表示本会期里不会让服贸通过。根据立法院惯例,排案权由提出政党的内政委员会“召委”(召集委员)掌有,掌有排案权的召委如果不想让法案通过,那基本上就不可能通过了。但本会期第一周由绿委陈其迈担任召委时违背惯例,抢下服贸排案权,蓝营遂拒绝配合,双方为争夺主导权多次爆发肢体冲突。包括林鸿池等多位蓝委请求王金平化解僵局也未获正面回应。王金平在3月16日接受采访时表示服贸已交由委员会审查,在立法院院会无权干预的情况下只能视情形协调处理。

在打打闹闹无从实质审议后,蓝委密谋以更有技巧的方式迂回通过,而绿委除了违例硬抢排案权、抢话筒、放歌曲、与蓝委一起互抢主席台、打架以及拖拖拉拉勉强主持了八场公听会之外,也基本不干别的,于是,时间不知不觉到了今年的3月17日。

国民党原计划3月17日下午、3月18日至3月19日审查服贸,但3月17日当天,主席台便被绿委占先,之后双方为了会议室场地发生争执,绿委管碧玲与蓝委陈淑慧、江惠贞、王育敏、黄昭顺等人互骂,绿委搬来四部大型音响大声播放歌曲,一边跟着唱歌以干扰会场。待蓝营召委张庆忠打算宣布开会时,他已完全不可能走上主席台,蓝委们欲抢攻而被绿委邱志伟等人推挤阻却,张庆忠欲从另一边上主席台也被挡下来,蓝委二度想抢得主席台,依然被绿委挡住,绿委邱志伟和李俊口甚至跳上会议桌试图抢夺麦克风。张庆忠和林淑芬被推倒在地,并在蓝绿立委和记者们的包围下数分钟后才站起来。张庆忠只好和部分蓝委回到国会办公室商讨对策,一些蓝营党团干部和绿委也尾随而至,绿委关门阻挡张庆忠主持会议。冲突之后,绿委继续占据会议室主席台,一边声称议程无效、一边在会议室内播放《你敢有听着咱的歌》。蓝委要求停止播放音乐恢复会议,蓝委纪国栋说根据分贝测试器指出当时现场噪音一度飙破100分贝。

2点39分时,再也走不上主席台的张庆忠在会议室后方以预先准备的无线麦克风(“小蜜蜂”)宣布开会,他说(用时30秒):“出席人数52人,已达法定人数,现在开会,进行讨论事项;海峡两岸服务贸易协议,本案已逾三个月期限,依法视为已审查,送院会存查,散会。”(有法律效力的立法院开会记录内容为:“主席:报告委员会,出席人数52人,已达法定人数……(现场一片混乱)”)后面的故事,这些天来几乎无人不知了。

张庆忠的这一宣布,显然将服贸设定为政党协商之前广泛争议的最初备查案,即行政命令,这不符合蓝绿双方协商的程序。使得审议无法进行的,虽然双方各有责任,但主要责任显然在绿营而不在蓝营,绿营利用各种不合程序的手段千方百计阻挠审议可谓丑态百出。很大程度上说,是绿营无休止地杯葛导致了张庆忠这一行动,可说是无奈的无赖之举,但是如果一定要拿法条较真的话,张庆忠反倒没什么错。

以这“30秒钟”为界,第二天开始发生了抗议事件,抗议蓝营立委违反法定程序,强行通过服贸。于是,接着发生了震惊岛内外的抗议者占领立法院事件。3月23日晚,“乘胜追击”的部分抗议者占领了行政院;3月30日,社运发起的凯达格兰道游行更是达到了数十万人集会的抗议规模。

关于国民党的“黑箱操作”

早在去年6月21日,台湾国策顾问郝明义先生就发表反服贸文章,被称为打响反服贸第一枪。一个多月后的7月31日,郝明义因服贸协议所涉出版业方面的“丧权辱国”愤而辞职,并且给马英九写了一封很长的辞职信,信中,郝明义直斥马英九政府在服贸问题上罔顾国家安全红线,对善意的提醒置若罔闻,隐瞒民众,在谈判和签署协议问题上搞黑箱操作。

应该说,郝明义这封辞职信中所指出的具体问题基本上都是事实,尤其是郝明义对马英九政府的警告,劝其尽早回头是岸显然已被目前的事态所证实。但无论是郝明义还是后来以及直到现在为止的抗议者指控马政府践踏民主程序、黑箱操作的法律依据依然不足,因为谈判过程的信息公开问题存在着很大的行政自由裁量权,只是说在这一十分特殊的陆台关系背景下,马政府若能更透明地披露谈判过程信息,是一种值得赞许的政治智慧,然而,也许是担心绿营的对立态度,或许是别的原因,马政府并没有听取郝明义这些不错的建议。

法律与现实冲突时该怎么办?

通过上述的讨论,似乎可以看到,由于陆台两岸主权争议以及搁置主权争议进行贸易合作,导致了诸多法律与现实冲突带来的尴尬。即便是在台湾的民主制下,不同政见者往往也会试图通过漠视法律而不是尊重法律,或者遵循现行法律对待问题。如前文述及,倘若双方都是既尊重事实也尊重法治,原本应该通过提请大法官释宪来解决问题,或者即使不愿意提请释宪,也可以在尊重现有法律程序使得立法过程尽可能完备,但双方都没有这么做。魔鬼在细节中,这些程序瑕疵与整起严重事件有着内在的关联──因为并不是只有这一处瑕疵。

运动的最初合法性

一个影响全岛数千万人身家性命的两岸协议,当然应该在其谈判、签署与审议过程中都尽可能信息公开。虽然由于谈判本身的缘故,不可能随时随地马上全部公开,但在签署前,政府基本上没有做过多少具体的信息公开工作,这显然是完全错误的,即使可以被证明为合乎《行政程序法》,也没有现实意义,并毫无疑问地进一步严重削弱现政权的合法性基础。

服贸送审之后因各方因素致使出现张庆忠“30秒”事件,民众不能接受,这也是完全正当的,因此,为此进行任何和平地守法的政治表达都是正当的。台湾毕竟是个民主社会,言论自由、游行集会自由等政治自由的表达都有着明确的法律保护,以大规模的群众和平集会来对政府进行施压,这是一个正常民主社会的正常政治行动。而马英九政府在服贸问题上的无能与昏庸,也应得此当头棒喝。

占领立法院、行政院之正当性检讨

当头棒喝的作用是警醒,所以要注意力的轻重,不然不知节制,下手重了,就可能造成身体伤害。诸多信息表明,3月18日晚9点,部分抗议者占领立法院是有预谋的,在以前的游行集会时就发生过占领立法院未遂事件,此次只是成功了。林飞帆被认为是占领立法院行动的领导者。占领立法院之后,国会警察曾多次试图夺回立法院,但在抗议者的坚守下都没有成功,期间有零星的员警受伤事件,但都是争夺过程中难免的,并非任何一方刻意的暴力结果。3月19日,抗议者代表提出三项诉求,要求马英九道歉江宜桦下台、服贸退回立法院逐条审议、立法院应该尽快立法规范两岸签署协议(立法之前暂停两岸高层互访),同时,抗议者继续占领立法院,并且继续阻止国会警察夺回立法院。3月20日,抗议者代表陈为廷又提出三项诉求,要求立法院长王金平否定存查服贸的正当性、退回服贸并且中止和大陆的任何经贸协议,要求立法院通过《两岸协议监督条例》并且公开检视任何协议。

直到3月23日,马英九才公开回应抗议者,并且由于批评抗议者占领立法院是违法行为而触怒抗议者,这直接导致了当天晚上7:30左右200多名抗议者占领行政院,占领立法院的部分抗议者也进入行政院与他们会合。随后,行政院长江宜桦在马英九支持下,下令镇暴警察将行政院内及部分周边抗议者全部驱离,期间逮捕数十人,100多人受伤。另外,从3月19日到23日抗议者占领行政院之前,台岛各地也都有发生零星的暴力冲突事件,但都不是特别严重。

至此,“反服贸运动”中的两次重大事件落幕。抗议者占领立法院和行政院的行动,从法治秩序角度看待,显然是非法的,无论从民选政府对公有产权的管理权限而言,还是从一般公共活动的秩序而言,都是错误和违法的。台湾是一个建立了基本民主制度的地区,人们拥有受法律保护的政治自由表达权,没有哪个政府机构阻止人们正常的言论自由、游行集会自由表达,因此,人们有义务在表达政治自由时尊重法治秩序,守法自律。

以占领立法院而论,抗议者并非民选代表,其民意代表性与经过严格选举制度产生的立委的民意代表性自无丝毫可比,所谓“代表人民夺回立法院”只是占领者自行脸上贴金,不仅没有法律上的正当性可言,就是道义上的正当性也是极模糊的。而占领行政院也是类似。民主政治下,每个人都有权表达其政治观点,但都应该在不妨碍他人同等表达的前提下才有效。抗议者占领立法院和行政院之举,只有在政府剥夺人民政治自由从而蜕变为专制政府时才可能产生正当性。民主制度下的政治表达权不是专制制度下的人民反抗权,必须遵循法治和程序正义。即使为了弥补民主制度固有缺陷导致的正当性阙如而进行公民不服从抗争,也得要抗议者明确自知违法并且愿意依法接受惩罚,但此次占领立法院和行政院的抗议者显然并不认为自己是违法的,也没有明确表示承担违法的法律责任。

如何评价迄今为止的反服贸运动?

任何一场社会运动都既是群体行动,也是个体行动,因此,区分这两者就变得十分必要,如果要对这场反服贸运动进行有效评价的话。几十万人表达自己的政治诉求,其中有瑕疵自然是难免的,但如果这种瑕疵是致命的缺陷──一些特别重大的行为会严重影响整个运动的性质,那么运动本身的价值评估就会变得复杂。

迄今为止的公开报道表明,“反服贸运动”中的绝大部分人是在和平、节制、守法的范围内表达自己的政治诉求,除了占领立法院和行政院的部分抗议者之外,其他抗议者是温和理性的。但两次占领行为由于过于怵目惊心,与民主政治的规则背道而驰,由此严重污染了整个“反服贸运动”──如果那些没有参与占领行为的抗议者也支持这种行为的话,那就更糟,即便只是如今这种放任状态,也对整场运动的品质没有任何帮助。

当然,无论最终结果是什么,至少对于马英九政府而言,教训已经够深刻,一直发展下去,马英九倒台也不是不可能。服贸问题至少获得了一次急刹车。

由于动静足够大,声势也不小,反服贸运动给马英九政府的下马威力量已经足够大。但用占领立法院和行政院如此极端的手段达到这一目的,需要进行充分的正当性论证。这一正当性论证既可能是合法的正义凛然──比如情形危急必须以此唤起民众关注,是为政治性紧急避险行动,也可能是明知违法愿意受罚的坦然──是民主制特殊情形下的公民反抗运动。无论如何,都需要证明。这是占领事件发生后,能够证明此次反服贸运动依然是一场追求民主保护民主的社会运动性质的唯一方法。

另外,此次反服贸运动的不同代表分别在3月19日、20日、30日(凯道大游行)三次提出不同诉求,可见此次反服贸运动内部有诸多分歧,运动的领袖们缺乏组织力和凝聚力,对服贸如此重大的问题却迄今未能达成最低共识,以至各行其是。

民主转型成功的代价

无论从哪个意义上讲,台湾的民主化转型都因其依靠和平修宪而相当成功。也正因为是修宪而不是制宪模式,不曾引发政治休克就没有引发过于激烈的对立和政治板荡,除了20世纪90年代李登辉时代的密集修宪打上了深深的李氏个人印记之外,也保留了1946年宪法文本的诸多结构性痼疾,这些痼疾严重地影响了后来的政治运作。

修宪的李氏个人印记主要集中于延续了威权时代的总统选举问题主导了台湾政治。本来,在实权总统和非实权总统的宪政体制下,总统直选对政治的影响是不同的,但作为国家机构的台湾中华民国总统由于延续了威权时代的强实权性质,转型不可能进入非实权总统的制度模式。而台湾的民主化转型原本与李登辉加固自己总统权力的合法性依据有着密切关联,因此,台湾民主化转型的主要特征是围绕着总统展开的,无论是重构五权宪法的修宪,还是废除国民大会的修宪,抑或重新分配行政院人事权,直至台湾宪政体制在短暂的总理总统制型半总统制后迅速调整到总统议会制的半总统制模式。这一转型模式导致了台湾的政治活动过于将关注点集中于总统,迄今未变。

而与上述政治活动集中于总统相比,和平转型的更大遗产是民主转型前一党霸权的后遗症,即迄今国民党依然是一党独大(2001年-2006年民进党成为立法院第一大党只是议会里的暂时现象),民进党作为后起大党,与国民党的力量依然无法抗衡,尤其在2005年选制改革之后,2007年第一次实行新选制,利于大党不利小党并有助于形成稳定两党制的“并立式单一选区两票制”就使得国民党的力量提升,至于其他小党派如亲民、台联的力量几可忽略不计。

在可预计的未来,国民党一党独大的情形可能还会持续很长时间,并且极有可能会像日本一样陷入长期一党执政的境地(台湾的选制改革就是效仿日本的结果),这可能会导致弱势党派心态变异,从而不利于民主政治的理性开展,马英九执政之后民进党在立法院的表现特别说明问题。尤其是隔岸的专制庞然大物的存在,更使得因统独而来的意识形态严重影响台湾的选举结果。

这就是台湾民主转型成功的结构性代价,它带来了一系列具体的制度运作问题,使得台湾民主政治有着一些先天性缺陷。

宪政体制的具体缺陷与后果

如前所述,台湾宪政体制依托于1946年宪法,在被两蒋冻结43年之后于1991年第一次修宪后重新启动,直到2005年陈水扁时代的第七次修宪,中间经过了14年,在1997年之后,宪政体制已比较稳定地立于总统议会制的半总统制架构。由于20世纪90年代的修宪基本上由国民党主导,国民党不愿动摇孙中山的政治偶像地位,从而不肯对五权宪政体制做根本性的调整,能把国民大会废掉就已经费了很大力气,但依然保留了监察院和考试院这两个叠床架屋的机构,虽然对它们的具体职权做了一些限缩,并取消了一些特权。

台湾民国政府效率不高,与其宪政体制有着很大关联。

五权架构使得考试院与行政院诸多功能重叠,而且毫无分立的必要,行政院如果连自己的人事铨选权都没有,那是无法正常工作的,故1967年蒋中正时代就在行政院里专设人事行政局,2012年改称为行政院人事行政总处。考试院由于专司考试用人,但又不直接从事行政工作,其工作很大成分要依赖行政院的经验进行,否则其专门研究考选制度也必与各部门用人需求隔膜,这个机构的专设除了浪费行政资源,还干扰了其他机构的正常工作,是个糟糕的制度设计。

台湾朝野诸多人士均指出专设考试院的制度缺陷,考试院或许在将来适当的时候会被废除。五权架构中,独立的监察权行使审计、纠举与弹劾权,这与立法权、行政权和司法权权能重叠,其中审计可置于行政院之下,纠举权则本是立法权与司法权分享的最重要权能之一,而弹劾权则由立法院和全民公投分享。故此监察院和考试院一样除了制造冗员汰构,并无与设置成本相应的制度价值。目前这种五权制度设计中,行政权处于权力被过度分割和过度监督中,因此行政权动辄得咎,难有效率。

司法权在五权之中地位稍微正常一些,但由于目前法官遴选制度是一种科举形式的考选制,这导致台湾有“恐龙法官”一说,它原指那些作出难以维护妇女儿童权益的缺乏同理心的荒谬判决的法官,后来泛指一切严重脱离社会期待的判决。这是一路考试上来,没当过律师、检察官就被赋予权力断人生死的必然结果。这一制度一是使得法官群体极易产生腐败,二是法官群体容易脱离社会常识,试想从未当过律师的法官怎能从被告人角度理解事物?

司法院是最高司法机构,但并不直接职司刑事、民事、行政司法,而由下属三级法院职司。由司法院十五位大法官组成大法官会议的释宪活动在国家政治生活原本具有举足轻重之作用,但台湾的宪政体制并没有成立独立的宪法法院,而依然从属于职司司法行政的司法院。这对于提升司法审查的地位殊为不利──而司法审查几乎是宪政制度的标志性制度,应当具有特殊的崇高地位,因此这可能也是将来台湾宪政体制需要改革的方面。

如果说冗员汰构只是消耗纳税人银子,那么立法权缺陷则会导致宪政体制整体上的低效率。在目前五权架构中,最突出的一权显然是立法权,其次是行政权,前者因立委直接来自民选,从而拥有相当大的权力,而后者在修宪后的总统议会制之下,行政院院长直接来自总统任命,无需立法院同意,但来自包括行政院在内五院的立法动议都必须经过立法院审议或备查通过,不同党派的立委对待审议案的态度大相径庭,这一方面是立法院应有的分歧,也是制约滥权立法的制度技术,然而,它自身也成为了低效率的来源。

1999年创立的政党协商制度(《立法院职权行使法》)原本是为了解决法案审议效率问题的,然而从目前运行的情况来看,该制度最大的问题是无法建立专业委员会制度,而这是审议法案最重要的制度,是保证法案质量的关键;同时,政党协商制度也使得一些法案的立法过程存在被少数人把持的危险,为了减少分歧却被那些议员间的私下交易所左右;争议大无法达成政党协商方案的议案依法可以搁置四个月,然而搁置期间立委们或密室交易或根本不协商,只是过四个月后或囫囵通过或继续吵架。

立法院一院制的一大问题是造成立委权力过大,再加目前的选举制度带来的利于大党不利小党问题,使得赢者通吃成为一个现实危险──这是“多数人暴政”的有效掩护模式,这导致了弱势政党的流氓化倾向。不少民主国家的议会都有议员之间肢体冲突的议会暴力现象,新兴民主国家尤其不易避免,但像台湾立法院近年来如此频繁以及如此严重的议会暴力依然十分罕见,抢主席台、麦克风只能算是台湾议会暴力中最轻微的暴力了。

台湾议会暴力的主要发起者一直是绿营的民进党立委,这一现象已经长期严重干扰了立法院的正常议事秩序,但长期担任立法院院长的王金平除了表示无奈,并未有效解决过这个问题。虽然台湾朝野对议会暴力现象有各种解读,其中特别流行的就有立委“为镜头打架”、“政治作秀”的解读法。但这无法解释2007年台南市绿营议员刘益昌向蓝营议员谢龙介泼粪,以及2010年审议ECFA时绿委黄伟哲用计时钟严重砸伤蓝委吴育升导致后者额头缝八针等严重事件,立法院并曾多次发生蓝绿立委群殴事件。

由于一院制使得议员在通过法律案时权重太高,当有些党派明显处于优势时,就会招致势力接近但又明显处于劣势党派的忿恨,议会暴力以及专事阻挠议事的行为就很容易因此而发生。为此,至少于台湾而言,两院制势在必行,也只有两院制才能降低立委审议法案的权重,并且不但得到上院的监督,还能分流下院的权力,使得法案通过的程序更为合理。上院的荣誉地位以及沉稳理性,及其制度设计上的纠偏目的,大大有助于科学立法,也有助于维护国会形象。

在1997年以后形成的目前总统议会制的半总统制架构中,行政院同时要对总统和立法院负责,这一宪政体制已经在陈水扁时期发生过诸多制度不畅问题。当总统与议会多数党不属于同一个党派时,总统无论任命哪个党派的行政院长(或总理)都不好施政。因此,这一宪政体制可能将来还会有变动──有台湾政治学家预测将来改为总理总统制也不是没有可能,只是这种可能性到底需要多长时间才能实现就不知道了。

社会运动是制度性感冒

仿佛人体着凉可能会感冒会发烧,当宪政制度出现严重问题而运行不畅时,它也会引发严重的后果,此次反服贸运动便是长期以来台湾宪政体制弊病的一大爆发。像所有的官僚制一样,颟顸、冷漠、机械,是此次服贸协议签署过程中的政府形象。一个正常的宪政体制里,这种现象会经常性得到一定程度纠正,但在目前台湾的宪政体制里却并没有有效的纠正机制,而这是爆发社会运动的重要原因。

即使行政部门在信息公开方面没做好,立法院也可以进行纠举监督,但立委们并没有提出有效的制约性法律程序;监察院也可以做,但也没做;假设服贸能够一开始就归于委员会审议而不是院会审议,审议的专业性就会大大提高;假使绿委不是千方百计地拖延审议,不是动辄抢占主席台,张庆忠那样“30秒”宣布的可能性会大大降低;假使王金平能有效地管理立法院,立法院就不可能那么频繁而严重地爆发议会暴力;……而议会暴力很大程度上是此次反服贸运动的榜样,如朱云汉先生所言,占领立法院只是抢占议会主席台的升级版。

上述假设只是在现有制度下的设想。如果制度有更为良性的设计,那就余地更大。比如,两院制议会一定会比一院制议会的议会暴力减少许多,而像有些绿委那样在议会里的工作状态就是杯葛议事不让法案通过,就没有什么必要了,因为还有上院;再比如,不是用日本式的并立制选制而是用德国式的联立制选制,大党就不至于赢者通吃,还需要跟小党联合,那么也就不会让民进党产生那么强烈的败选反弹;又比如,倘若是总理总统制的半总统制,行政院长主要是对议会负责,其施政经验足以独立决定谈判过程的信息公开问题,不至于因总统既有实权又无需直接面对议会而产生诸多专权弊病;或者干脆就是两院议会制,行政院长直接对议会负责,总统只是个虚权的礼仪性国家元首,不到危机时刻不直接干预政事,在目前情势下反倒可能成为最重要的斡旋与平衡力量。

以上假设自然也是一种想象的理想状态,可能即便真的有上述制度设计也未必不会造成今天的情势,但宪政体制毕竟是有优劣的,宪政体制设计得好一些总是没有坏处,总是能够降低一些恶性事件发生的概率,则当无异议,即使无法完全避免社会与政府的强烈对抗状态。

修宪还是制宪?

纯粹从制度设计角度看,台湾的宪政体制其实早该全面改革,但如前文所言,这是和平转型的代价之一,正如当年如果不是用总统直选来动员民间,宪政转型可能要艰难得多──而这也导致了倡导议会制的人们只能接受总统制或半总统制,虽然这些人也许比一般的普通人更懂得不同宪政体制的优劣,但正如一位政治学家所言,各国宪政转型都与学者无关,没有哪个政客会听从学者的正确意见,因为许多情况下,历史是由具体语境选择的,而不是由专业性的正确愿望选择的,关键是历史向来如此。

其实现在的路也是一样的,受到多方掣肘。许多人都认为制宪是不可能的,因为这直接涉及统独问题。至于修宪,修宪就会触及某些党派利益,不说难以启动,就是启动了,还不知道议会里打成啥样(我没有任何嘲笑或贬低的意思,毕竟台湾议会还能打架,大陆伪议会则只有睡觉和鼓掌)。无论如何,至少还有很长的路要走则是肯定的。

公民精神与民主文化

近几十年来,虽然全球新兴民主国家在数量上不断增长,但民主政体的运行却不容乐观。拉丁美洲的长期政治板荡,苏联解体后俄罗斯的普京现象,以及最近乌克兰政变,东南亚的民主坎坷之路,还有南非转型后的种种问题,都在昭示着一个浅显的道理,民主政体是一个需要长期实践和改进,并且需要在此过程中勉力呵护的脆弱政治机体。任何将民主制度想象成包治百病的政治制度,都是简单化和过度理想化的思维幼稚病。

无数的历史表明,民主是脆弱的,因为它总是不可避免地与民粹主义纠缠在一起。智利在实行了140年民主制后依然被皮诺切特军政权所替代,直到经过了17年以后智利才重新回到民主的轨道上。虽然阿连德是个虔诚的民主主义者,但他是个共产主义者,这导致了他为迎合民粹而不惜进行激进的经济改革,由此不但给自己带来自杀之祸,还导致了其后17年智利陷入军政府统治。各种各样的经济或政治狂想都可能使民主失去土壤而崩溃,1917年2月革命之后的俄国,如果各党派能够和衷共济,遵循民主程序,也许会有虽然缓慢但并不那么糟糕的结局,但依靠民主获得席位的列宁党却藉由民主制而消灭了民主,暴力让这个匪帮拥有了无限的权力;乌克兰反对派因为政治上的斩草除根恶习,违法废黜民选总统亚努科维奇,结果在地缘政治角力中生生被俄罗斯夺走战略要地克里米亚。

类似的教训还有很多,都惨痛而深刻。早在2000多年前,亚里士多德就已证明一个好的政体往往是君主制、贵族制与民主制三者权力均衡的混合政体,没有贵族制和民主制制衡的君主制会蜕变为僭主制和暴君制,没有君主制和民主制制衡的贵族制会堕落为寡头制,而没有君主制和贵族制制衡的民主制则会堕落为暴民制。随着历史的演进,君主制和贵族制都逐渐消亡,替代它们的是源于民主的总统与精英政治,由于这一权源合法性局限,民主制成为唯一合法性权源之后,民主制本身也常常与民粹制鱼鲁难分,民粹主义挟持民主制必然被强人独裁专制收编,智利、苏俄和纳粹德国都是极典型例子。因此,要使得民主制能够良性运行,必得在政体设计上设置具有君主制和贵族制性质的制衡机制,总统机构与参议院都是这一思想的产物。

然而,正如黑格尔所说,人类从历史中学到唯一的东西就是什么都没学到。今日台湾与昨日乌克兰何其相似乃尔?一院制而议员爱打架的议会,总统昏庸无能政策失误(乌克兰的亚努科维奇总统的政治品质则要恶劣得多),反对派突破民主框架破坏法治秩序,不达目的决不罢休,而旁边睡着一头猛虎,他们用石头把它惊醒了……我并不认为台湾马上就会发展到乌克兰那地步,马英九、王金平毕竟不是亚努科维奇,至少迄今为止他的应对方式还是克制的,虽然占领立法院行政院的反服贸抗议者显然不节制。如果占领者误将政府的克制当作软弱,而一直无休止占领下去,驱离应该是必然的,不可能有哪个民选政府能够容忍长期的大规模占领国会行为。占领者应该明白,尊重民主程序是政治表达的前提条件之一,不达目的不罢休不是民主,而是专制。在民主社会里,依照法定理由必须经过民主程序的公共行为,绕过民主程序是不合法的,抗议者抗议政府的原因和理由就是政府不尊重民主程序,抗议者自己怎可出尔反尔,将政治诉求从程序问题一步改到实体问题?

民主文化需要长年累月的培养,良好的宪政体制也是形塑良好公民精神的主要场域,一个运行不畅甚至有诸多恶习的议会政治同样会败坏人们的公民感。一个三天两头打架的议会可能不但不会促成和平理性的公民精神,还会示范错误的政治行为方式。

2012年12月4日,林飞帆与陈为廷在立法院违法质询甚至辱骂教育部长蒋伟宁“伪善、满口谎言、不知悔改”,很难说一年零三个月之前这一当时震动社会的事件与他们之前长期听闻立法院的语言和肢体暴力无关,更让人猜测的是,那次的行为与此次占领行为之间是否有关联。是谁告诉他们,如果诉求得不到满足,就应该占领不属于自己的地方?林飞帆并说他深受深绿父亲的影响,绿委特别善于打架在台岛已是众所周知,耳濡目染这些议会暴力,与此次占领行为会毫无关系吗?别的不说,光是那些立委打架时破坏的立法院财物,立法院是要求立委们赔偿的吗?纳税人凭什么为立委打架的损失掏钱?王金平无能管理立法院的秩序(是无能还是故意渎职?),其所带来的灾难性后果绝不仅仅是几把椅子几个麦克风的财产损失,而是不断地助长政治生活中的戾气,鼓励不讲理的政治冲撞──不受惩罚的施暴者总是会不断地使用这一招来满足欲求的,使得政治生活处于极度低效状态的同时对社会产生极为负面的示范效应。

当然,台湾民主转型还不到30年,短短的30年还不足以培养出强固而健康的公民社会,因此立于其上的民主文化也尚处于襁褓之中,也正是因此,台湾各界有必要冷静想想如何保护好幼弱的公民社会和民主文化,是索性朝着摇摇欲坠的民主政治再 上一脚让它灭亡,还是小心翼翼扶持住它,让它更健康稳固更有力量?此次反服贸运动中最让人担心的反倒不是那些占领立法院行政院的抗议者,而是声称反中共专制却为此事叫好的诸多台湾中年人──这些人才是台湾的中坚力量,因为无法获知他们的逻辑是如何自洽的。只讲立场没有是非,只讲自由和权利不尽义务,只要政治表达不要法治,这是反专制还是专制本身?前文提及的无论是智利还是苏俄,都是伪民主的民粹主义恶果。

民主是一种生活方式,它来自于自由,是保持自由并达成自由人之间共和的桥梁。自由意味着热爱自己的自由也尊重他人的同等自由,而民主则是做到这一切的方法。台湾的民主是数代人在前赴后继中斗争得来的,那些往昔的英雄有些不惜牺牲自己的生命不肯伤害任何一个人,当年为言论自由而自焚的郑南榕便是;有人指挥着百万红衫军在总统府外抗议,却绝不踏入总统府一步,他提出倒扁诉求自始至终没有改变过,他知道分寸,他是施明德先生。他们两位都是绿营人士,但愿今日绿营还没忘了他们。

台湾的民主来之不易,作为生活在大陆的人,衷心地期望台湾能够保护好它,这是台湾的未来,也可能是我们共同的未来──不是统一意义上的共同,而是普世价值意义上的共同。在这个巨无霸恶邻的地缘政治中,台湾所能与大陆中共抗衡防止被吞噬的武器就只有她的美好政治制度了,既然断绝往来不可能──只能尽可能提防和限制,那么这可能就是唯一的道路了。

苍天保佑,台湾好运。

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