孙兴杰:南海斗法新时代

近日,越南成为媒体关注的对象,越南总理阮晋勇宣布放弃2019年亚运会举办权,原因是经费不足,越南政府的诚实令人敬佩,与此同时,越南政府成立了渔政力量(Vietnam Fisheries Resources Surveillance),加强在南海地区的维权。把两个事件放在一起看,就能看出越南政府的务实。

举办亚运会是面子工程,如果能办好当然可以向外界展示越南的软实力;但是越南经济这两年并不景气,如果办不好或者打肿脸充胖子反而会适得其反。而海上经济已经占到越南GDP的40%以上,到2020年将占到六成,为了在南海问题上“卡位”而新设立海上执法力量。办亚运会没有钱,而建立渔政力量却有钱,越南政府把里子和面子分得很清楚。

自2010年以来,南海风波不断,尤其是2012年中非黄岩岛对峙之后,南海成为全球热点问题。吊诡的是,这两年一直是菲律宾冲在最前线,而获利最大的越南却躲在背后。不但通过了海洋法,还在建立各种非军事化的海上力量。南海地区海上执法力量的强化意味着战争的危险度在下降,同时也会使中国在南海维权面临更多的羁绊,在传统地缘政治博弈之外,法律、舆论乃是“赤手空拳”的海上执法力量的对峙将成为南海博弈的重要内容。

南海问题的复杂性已经远远超过了岛礁归属的范畴,而是将岛礁主权、海域管辖权、专属经济区和大陆架等各种因素杂糅到一起,而背后则涌动着大国政治的身影。南海问题不能简单地归结为要不要把那些被越南、菲律宾、马来西亚等国占据岛礁夺回来,而是需要把南海问题这颗洋葱一层一层剥开来,当然剥的过程中难免会流眼泪。南海问题的历史根源和复杂现实需要一点一点挖掘出来,而现在的新态势就是法律和执法层面的问题越来越尖锐,菲律宾将南海问题提交到了国际仲裁法院,虽然中国一直拒绝“入戏”,但是并非长久之计,菲律宾把“九段线”的问题提到了仲裁法院,否认中国“九段线”的合法性,而此前美国主管亚太事务的助理国务卿也要求中国解释“九段线”的合法性。

“九段线”是中国保持对南海主权要求的主要法理依据,而菲律宾、美国质疑这一证据的合理性,对中国来说,的确是个不小的挑战。从历史而言,南海地区并没有明确的边界线,且不说近代之前南海是个贸易之海,而那个时候主权、领海这样的概念还没有出现,怎么可能出现划界问题?

首先需要承认的是主权、领土、边界这些概念是现代的产物,随着欧洲殖民主义势力的侵略与征服,南海周边国家也有了强烈的主权观念。1947年中国政府划定了11段断续线,但并没有对断续线进行清晰的说明,1953年中国政府又把北部湾的两段取消了,这样南海地区就有了九段线。

长期以来,九段线到底是什么含义,并没有得到清晰的阐述。一般公众的理解是将九段线视为国界线,九段线以内都是中国的领土和领海,若是如此,南海基本可以成为中国的内海,这当然会引起国际上对南海自由通行的担忧。如果是国界线的话,那应该是连续的,现代主权国家的边界是清晰的,断开的部分若是未定国界那需要与邻国进行谈判与协商。而事实上中国也没有将九段线视为国界线,就目前的态势而言,中国无法将九段线以内的海域作为排他性的领土。

九段线的合法性需要更加精确的阐述,不能简单地停留在“历来是中国领土”的说法上。历史权利的观念与现代主权的现实很难兼容,比如说发现中国唐宋时期的瓷器碎片等等,这样的“证据”只能让国际上更有疑虑,作为贸易通道的南海必然有运载中国商品的商船沉没于此。主权来源于对土地的有效管理与开发,中国南海渔民流传的《更路簿》应该是可以挖掘的证据宝库。中国渔民世代“耕海”,有效开发与利用南海资源,使南海的岛礁和水域不再是“无主土地”,而菲律宾、越南拿着“先占”和“时效原则”就不攻自破了。

九段线是中国在南海维权的出发点,但不是很好的终点,在二战结束之后中国就划定了十一段线应该说是超前一步,因为当时南海周边还是殖民世界。政府没有阐明断续线的含义,削弱了其法律上的说服力,而现在需要为九段线找到更坚实有力的证据,证明这些岛礁并非无主土地。可以预见,“九段线”将成为新一轮南海斗法的焦点所在,中国需要做到未雨绸缪。

当然,国际法有自己的软肋,没有强制实施的机构,属于弱法,但这丝毫不会降低国际法层面维权的重要性。拒绝出席国际仲裁,其实也放弃了向世界说明中国立场的机会,既然国际法是弱法,那就更应该以此为舞台向世界说明中国要求的合理性。即便一时半会儿没有赢得理解,那也无伤大雅。

法律层面的博弈越来越重要,至少说明菲律宾意识到硬碰硬是赚不到便宜的,黄岩岛问题上菲律宾自作聪明,动用军事力量,而中国则以非军事化的渔政船应对之,最终以柔克刚。南海问题的善终之道并非战争,黄岩岛对峙也激发了越南建立渔政力量的想法,2013年1月,越南渔政局(Directorate of Fisheries)成立,直属越南农业和农村发展部水产总局。中国也调整了海上执法力量政出多门的情况,将各种执法力量归入海洋局下属的海警局,统一调度,中国海警成为海上维权的非军事力量,其实力远在南海周边各国之上。

越南此次建立渔政力量(Vietnam Fisheries Resources Surveillance),应该也是提升与整合非军事化海上执法力量的动作,虽然具体设置还没有向外界透露,从英文的名称来看,其权限和层级应有所提升。执法力量之间的较量如同两个全副武装的士兵扔掉枪支而徒手格斗一样,大大降低了爆发战争的可能性。如果一有对峙就出动舰队,那战争可能就会在擦枪走火的意外中爆发。非军事化执法力量的兴起意味着南海对峙有了底线,那就是不战。斗嘴而不是动手将成为各方默认的规则。

2013年中国统一与有关各方进行《南海行为准则》(COC)的谈判,这也成为有关各方与中国“斗法”的筹码,以为COC就可以将中国框在笼子里。未必如此,从《南海各方行为宣言》(DOC)向COC转型已经大势所趋,宣言只是一种政治性文件,是维护南海和平与稳定的意愿表达,而准则则是法律文件,更具有约束性。COC的谈判将是一场长时间的耐力与智慧之战,国家利益与地区和平将内嵌在COC的条文之中。1982年的《联合国海洋法公约》已经让中国吃了亏,中国对谈判过程介入不深,利益没有充分表达,导致《海洋法公约》成为周边国家牵制中国的筹码。

南海关乎中国海权,也关系到中国和平崛起,因此,战争并不是“家常菜”,打国际官司、在法律条文上的唇枪舌战以及非军事化执法力量的“掰腕子”将伴随南海秩序重建过程的始终。

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分类: 新闻, 政治 标签: ,
  1. 匿名
    2014年4月22日23:08 | #1

    外狗

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