中纪委扩权的理想与现实

天则经济研究所项目研究员 张林 为英国《金融时报》中文网撰稿

普通公众对近来中国政治生活的最大感受,恐怕就是中纪委一年来的密集反腐。反腐成绩单上不断增加的名字,反映出中纪委的权力正在不断扩张。从历史上看,中纪委的作用和职责经历了起伏,甚至在相当长的时间中职能虚化,不能起到实际作用。中纪委权力的最新一轮扩张,实际上是中共“十八大”以来中央权威集中的一部分,意味着中纪委的权力将被重新做实。

与香港廉政公署或者美国联邦调查局不同,中纪委作为反腐机构,面临执政党自我监督的困境。除此之外,人们会有进一步的疑问:即便中纪委可以有效监督党组织,那么谁来监督中纪委呢? 如果这两个问题不能得到回答,中纪委的合法性就容易遭到质疑。

关于自我监督困境,理论上来讲,中纪委的确可以起到自我监督的作用。经济学中有个精彩的例子叫做“雇一个拿鞭子抽打自己的人”,讲的是河流上的纤夫们为了团队利益,会出钱雇一个拿鞭子的人来负责监督自己,谁在团队中偷懒便会受到监督者的鞭打。小到一个企业,大到一个政党,都有这样一个负责鞭打自我的机构或个人。在美国的民主与共和两党里,这个人被形象的称为“党鞭”。

对于中共来说,中纪委理应就是这样一个被雇来鞭打自己的机构,为了保护执政党的执政利益和合法性,必须要承担起反腐的任务,把贪腐的人员清除出党外。除此,中纪委的工作人员需要比其他党员具有更强烈的忠诚度,使得它能够时刻在维护党的根本利益的高度上行事。

对于谁来监督中纪委的疑问,把自我监督问题推到了极致。它不仅关乎执政党本身的内部分权,也关乎执政党与国家、社会、公众的权力边界与相互作用。中纪委本身也意识到了这个问题,在最近的组织架构变革中,中纪委专门设立了一个纪检干部监察室,就是为了回应谁来监督中纪委的质疑。

而这个回应本身是乏力的。因为中纪委的使命是维持共产党的执政基础,这个任务如此之根本,以至于无法再通过层层委托的监督,或者再去设立监督“监督者”的办法来解决。要监督中纪委,很难通过共产党组织内部的另外一个专门机构来制衡,至少从现实来讲不大可能。

但是,如前所言,站在执政党的角度,中纪委的工作人员需要由一批真正维护执政党利益的人来组成。正如廉政公署最早的成员多是基督徒,他们使命感强,政治道德上的洁癖使得他们甚至愿意牺牲性命。另一方面,一些制度上的安排,也可以使中纪委得到执政党体系内部的监督,比如可以设立门槛,要求在中纪委系统工作的人员须首先向党组织内部公示财产及来源等。

因此,中纪委的理想状态,是能够实现本身的独立性。这个独立性,指的是执政党把监督的权力交给中纪委,当它发现问题成员时,能够独立地挥舞起整肃的鞭子。在操作层面上,中纪委的独立大概有几个方面:纪委的活动经费应来自于党费而不是派出或派驻机构;各级纪委由上级纪委领导工作而不是由同级党委领导工作;中央纪委对中央书记负责而保有对所有党员的党纪审查权力;纪委工作人员对所有党员公示财产情况并述职,以接受所有党员的监督。

而中纪委在现实状态下的不独立,主要体现在纪检系统的双重领导体制,指的是各级纪检机构不仅接受上级机构的领导,还需要接受同级党委的领导,实际操作中更以后者为重。

这就意味着,地方上的一个纪检干部如想升迁,就需要听命于同级的党委书记,这便把纪检机构变成了党组织的附属机构,根本不可能实现党管党的任务。这种体制无法有效完成纪检任务,而这只是问题的一方面,更严重的问题是,地方纪检机构很可能因此变成地方要员之间相互倾轧的工具。

这也非常容易理解,纪检机构的权力主要体现在进入调查程序之后,而进入调查程序之前,纪检工作的双重领导体制使得地方党委有能力掌握对谁使用纪检权力。比之贪腐,纪检机构一旦变成地方要员打击异己的工具,对执政党的破坏更大。毕竟能够贪腐的官员中尚有发展经济的行家,而纪检机构工具化,则只能带来黑暗政治而没有任何积极意义。它相当于监督纤夫队的持鞭人被纤夫们抢走了鞭子,形成互相鞭打的混乱局面,不仅无法维持共同的团队利益,反而造成每个人被置于危险中,最终造成组织的瓦解。

有学者说,中纪委在党组织架构内的独立性不符合执政党的党章要求。那么,理应被修改的是党章,而不是将党章规定作为否定变革的依据。

从过去十几年看,中纪委这个手拿鞭子的自我监督机构,在维持党纪与国法方面并不令人满意。

“十八大”之前的十年,是中国经济发展尤其迅速的十年。在经济发展的前提下,人民生活水平得到不同程度的提高,既然大家都有益可得,没有理由不好好过日子。因此,很多制度上的缺陷和问题得以掩盖,其中就包括政治合法性问题。而中央权威,以及执政党对党组织本身的控制,却在这十年中日渐削弱,很多地方党组织腐败严重,人心涣散。

“十八大”开启了中纪委的扩权变革,借着这个机会,执政党本应将监管之鞭还给中纪委,实现其独立。但从一年来中纪委的组织结构变化来看,目前依然是“头痛医头,脚痛医脚”的思路。这是因为,中纪委扩权的着力点仍然是加强对地方党组织的控制和监督,通过一段时间内的密集反腐来重塑权威与声誉,而不是在根本上实现制度上的变革。

从中纪委组织结构的具体变动来看,其内部从事具体业务的监察室由原来的8个增加到12个,增加的4个监察室中有3个监察室是负责对地方的纪检业务。这意味着监督地方的监察室由4个增加到7个,几乎增加了一倍。

加强地方管控的另外一个举措,便是在中央巡视组的基础上增加了3个专项巡视组。中央巡视组的主要权限是发现问题,不负责处理问题,主要是为了起到威慑作用。但凡一个制度常年执行,变得常规化,其制度效果也会大打折扣。所谓专项巡视组,就是根据实际情况可以随机派出的巡视组,目的就是避免制度常规化。随机化的反腐才能带来最大的威慑能力,因为它使得地方官员时刻处于警惕之中。

这些措施对于加强中央权威当然是有用的,对于整肃党风党纪也是有用的,但对于增强中纪委的独立却没有帮助,而后者才是解决自我监管悖论的核心。

其外,纪委扩权如果仅仅着眼于对于地方的持续高压,也会带来一定的负面影响。经济学中有人力资本理论,讲到人力资本最重要的特征,便是其使用者可以自行决定如何运用自己的能力。打击贪腐的力度太强,容易让地方官员更倾向于“无作为”,以懈怠的方式去对抗监管,反过来会对经济和社会造成无法评估的负面影响。监管的力量越强,意味着对抗的力量也越强。目前中国不得不面对的一个现实是,有些官员虽然贪腐,但是繁荣经济和发展社会的能力突出,有些虽然清廉,但是为政多年毫无建树。

当然,实践者并不是没有努力。比如今年年初中纪委组建了组织部,将对省区市委书记以及省级纪委副书记人员进行提名和考察。不过其实际结果如何犹未可知。

没有制度的保证,中纪委可以被扩权,也随时可以被减权。中纪委扩权的理想与现实之间,距离尚远。如果对执政党内部的自我监督改革也是如此阻力重重,那么,对于官员信息公开等等这样的外部监督,就更难值得期待了。

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