私产公用法理何在? 公积金建保障房遭质疑

《新世纪》周刊 记者 兰方 付涛

  对于保障房建设资金紧张的银川市而言,该市四个保障房建设项目获得公积金贷款,无疑是一个好消息。

  2010年8月5日,住房和城乡建设部(下称住建部)在其网站上公布了首批公积金贷款支持保障性住房建设试点城市的名单。28个城市、3类保障房、133个项目入选,贷款额度约493亿元。银川市正是试点之一。

* 保障房建设面临指标压力

  银川市今年计划开工建设数千套保障性住房。这不是一件容易的工作。宁夏住房和城乡建设厅一位官员告诉本刊记者,除了廉租房有政府财政资金作保证,其他保障房都很难获得商业贷款。“现在整个房地产的贷款规模都下来了,资金压力很大。”

  这种资金之困,各地相当普遍。中央政府正力促各地政府提供更多保障性住房,今年年初提出全年建成580万套的指标。为此,地方政府甚至被要求签“保证书”。然而,全年已经过半,尚无任何数据显示今年全国保障房建设任务能如期完成。随着保障房建设总量扩张,信贷收紧的调控手段也同时实施,各地保障房建设资金亦显短缺。

  银川的保障房建设项目获得公积金贷款,意味着地方政府保障房建设又增加一个资金渠道。但不少专家在接受本刊记者采访时指出,用公积金贷款支持保障性住房建设不过是权宜之计。保障房和公积金二套制度能否如此“对接”,还需要更审慎的考量。

私产能否公用?

  事实上,近年来,住房公积金的结余滚存越来越大,各地政府“盘活”这笔巨资的努力从未停止。

  2008年底,这种努力上升到国务院层面,方向直指保障性住房建设投资。当年12月20日,国务院办公厅下发《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,明确“选择部分有条件的地区进行试点,在确保资金安全的前提下,将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设”。

  2009年10月,七部委联合下发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》,试点工作启动。而此番试点名单的确定,意味着公积金拓宽用途的试点进入实施阶段。

  不过,上述种种努力始终都遭到舆论的强烈质疑。其论据的核心在于,公积金按其原本的制度设计,实际上属于缴存人个人所有,是为“私产”。

  回溯历史,中国住房公积金制度始于1994年7月。一份名为《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》,将住房公积金定位为“城镇住房制度改革的一项基本内容”,成为住房分配货币化的重要形式。此后,中国陆续停止了企业单位的福利分房,试图以单位和个人共同缴纳的住房公积金来支付职工的住房需求。

  这种“互助型”住房保障,运行机制并不复杂:缴存人向住房公积金管理中心缴存住房公积金,再由后者以住房公积金贷款的形式为缴存人的住房消费提供资金支持。其贷款利率,低于商业银行住房贷款利率。

  同时,根据2002年修订的《住房公积金管理条例》,住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房,任何单位和个人不得挪作他用。

  然而,据长期研究住房公积金制度的中国人民大学公共管理学院土地管理系博士后、时代九和律师事务所合伙人周威介绍,近年来,公积金增长速度远不及房价,又有着严格的单笔贷款额度限制,难以给予购房人足够资金支持。加之公积金在区域间不可流通、申办程序繁琐等制度本身的缺陷,金融优势不明显、市场推广力度较弱等因素,公积金的使用率一直不高。

  2008年,住房公积金的使用率仅72.81%,沉淀资金高达3193.02亿元。由于公积金存款利率低于同期商业银行的储蓄存款利率,对于一时无法提取或借贷公积金的缴存人而言,每个月资金都在贬值。

  因而,即使《住房公积金管理条例》对公积金的使用有着严格的限定,各地都在绞尽脑汁地拓宽公积金的使用范围。宁波、天津、重庆、西安、秦皇岛、长沙、合肥、广西等地出台了提取公积金治疗大病的政策;一些地方也规定低保家庭可以用公积金支付子女的大学学杂费。此外,北京、上海等地也开启了用公积金支付房租的试验。

  问题是,一纸行政指令,是否有权将缴存人所有的私产用于政府职责范围内的保障房建设?

  社科院经济研究所一学者向本刊记者指出,在现有制度框架下,公积金管理中心不是金融机构,与缴存人的关系也非委托理财。作为一个行政事业单位,其角色仅是一个保管者,并没有权限“挪用”缴存人的私人财产。“即使要用,也要问问缴存人是否同意。”

  在不少专家看来,尽管用公积金看大病、付学费等做法,会在一定程度上削弱公积金的制度功能,但住房公积金的本质是强制性储蓄,公积金的财产权益归属缴存者个人。在一定情况下,由缴存人用于自己及家庭所需,从法律关系上来说并无不可,也算是在不尽合理的制度下不得已的对策。

  但当私产进入公域,则发生了本质性的变化。此前,《住房公积金管理条例》将本属于缴存人所有的增值收益直接用于廉租房建设的规定,已引起颇多争议,而现在要进一步动用本金,舆论反弹更为强烈。

曲线融资苦衷

  在某种程度上,从安全性和回报率两方面考虑,保障房不失为公积金贷款的合适对象。现有的政策设计,亦对此进行了强化。不过,地方政府之所以热衷于此次试点的申请,更多的还是出于为保障房争取资金的考虑。

  中央财政为完成今年保障性住房任务,安排专项补助资金632亿元,并代发2000亿元地方债券。住建部一官员告诉本刊记者,尽管如此,前所未有的指标压力仍让地方政府感到资金吃紧。

  具体而言,保障性住房可归为产权型与租赁型两类。前者主要包括经济适用房及两限房(限价格、限套型)。这类保障房,并不需要政府直接投资,政府只需无偿划拨土地,具体的资金运作由地产商自行解决;后者主要为廉租房与公租房,则需要政府直接的财政投入。“经适房缺地,廉租房缺钱”即是最通俗的说法。

  2007年来,政府加大了廉租房补贴和投资力度,其资金来源中很大部分就源于公积金孳息。“如按照政策规定,把资金都落实到位,廉租房建设,并不存在缺口。”一社科院学者说。

  因此,真正缺钱的,是没有政府财政资金支持的产权型保障房。宁夏住房和城乡建设厅公积金监管处一官员告诉本刊记者,银川初步确定的四个经适房项目,需7亿元投资。“政府除了划拨土地,没有任何资金安排。”他表示,房地产商要从银行拿到商业贷款很困难,以往经适房建设,都主要依靠世界银行贷款,目前项目资金缺口很大。

  据了解,经济适用房建设占据了整个保障房建设投资的大头。理论上,这类产权型保障房,开发商可以通过银行贷款获得建设资金。尽管诸多文件对鼓励金融机构向保障房项目提供贷款都有表述,但在实践操作中,却难以落实。

  一个明显的矛盾是,经济适用房建设土地以国家划拨方式获得,开发商难以此进行抵押来获取贷款,只能进行担保贷款,这样又增加了贷款成本。如果没有担保,就只能是信用贷款,但现在银行不能向房地产项目发放信用贷款。另一方面,房地产贷款按国家规定必须跟项目,也不可能和商品房的贷款打包贷出去。

  一股份制银行房贷部门人士告诉本刊记者,银行一般不喜欢做经适房贷款。一方面是在经适房销售过程中,由于政府的介入带来了很大不确定性;另一方面利率十分死板,即使在资金短缺的情况下,也只能按照基准利率贷款。

  此外,在公租房建设资金的筹集中,同样面临商贷难。

  在此次批准的133个项目中,公租房项目很少,只在北京、天津、重庆等城市有部分试点。作为保障性住房中的新品种,2010年全国公租房的建设总量不过37万套。与廉租房不同的是,公租房从一开始就鼓励建立鼓励以企业为主体的运行机制,尽管政府也要给予大量补贴,但并不一定以财政资金投入并持有房产。

  此次试点政策,为公积金贷款支持公租房建设设定五年贷款期限。项目贷款到期后,贷款本息必须全额收回,同时地方政府承担落实偿还贷款责任。

  然而,公租房资金占用量大,投资回收期长,五年并不一定能实现资金回笼。有鉴于此,一些对自身财政实力“不自信”的城市,不敢贸然申报公租房项目,有关部门对公租房项目的审核也格外谨慎。

住房公积金成鸡肋

  虽然保障房面临资金紧张的现实,但用公积金贷款填补资金的缺口,在不少专家看来,远非“对症下药”。

  公积金的庞大结余,似乎有了一个保值增值的合理渠道。但资金的增值,并不为缴存人所分享。上述社科院学者指出,尽管公积金收益率提高,但缴存人的存款利率却没有提高。

  按照《住房公积金管理条例》的规定,公积金的孳息事实上是作为一种“准财政收入”,用于廉租房建设,或支付住房公积金管理中心的行政费用。尽管政府方面强调,在同等条件下,缴存住房公积金的中低收入住房困难职工,可以优先购买或租赁保障房。但在私产公用的过程中,绝大多数的缴存人并不能享受到相应的利益回报。

  在多年的实践中,住房公积金已日益偏离其制度本旨,大量的缴存人无法借此实现自己的“住房梦”。

  2006年,国家审计署对全国4个直辖市和41个大中城市住房公积金审计结果数据显示,2005年住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人群,排在缴存额后20%的低收入人群仅得到3.7%的贷款。世界银行2006年11月14日发布的《中国经济季报》同样指出,公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。而绝大多数中低收入人群,不仅无法享用公积金贷款优惠,反因公积金制度而受损。

  “公积金的使用不够灵活,人们的消费能力遭到限制。而公积金的存款利率不足以抵御通膨压力,缴存人的资产面临着贬值风险。”中国社会科学院财政与贸易研究所学者姜雪梅表示,在住房公积金的制度下,收入越高,缴存额度越大,而公积金享受免税待遇,无形中拉大了贫富差距。

  当前,《住房公积金管理条例》的修订工作已提上日程。对于公积金这根“鸡肋”是否要丢弃,相关部门已基本达成共识。碍于庞大制度成本,仍将保留制度框架,并进行大幅度改革。

  一种意见,是希望通过将住房公积金治理机构改组为“政策性银行”,以名正言顺地进行诸如向保障房提供贷款等业务,以提高资金的使用效率。

  另一种意见,则是将住房公积金改造成“住房合作社”,将大量的沉淀资金或增值部分用于建造公租房,政府划拨土地,租给缴存人居住。

  据了解,修订中的《住房公积金管理条例》以及起草中的《住房保障法》,都将对公积金支持保障房建设做出规定。但这种“支持”,究竟是采取金融借贷的方式,还是“合作建房”的方式,尚无定论。

  毫无疑问的是,住房公积金制度的改良任重道远。当前住房公积金向保障房建设提供贷款的试点,究竟能在多大程度上解决两大制度不同的困局,仍有待实践检验。

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