《新世纪》一个村庄的寓言

记者 汪苏 任波

  沿着北京的中轴线一路向北,越出通行版市区旅游地图的范围,再行数公里,穿过布局凌乱的“城中村”,就会见到又一座“城镇”,高楼林立,规划有致,配套完善。这里是昌平区北七家镇郑各庄村。

  打开这座村庄的网站,大红色乡村牌楼映衬之下,“中国最具影响力村庄”几个绿色大字落入眼帘。2009年,中国村社发展促进会特色村工作委员会等评定“第三届中国名村影响力排行榜”,郑各庄名列第15。

  郑各庄在许多学者心中的分量,并不亚于华西村等更广为人知的村庄。它被誉为集体土地上生长出来的城市、农民自主城市化的代表;所走的道路,被一些学者认为是代表十八届三中全会定调的新土改方向——“集体土地和国有土地同地同权”。

  十多年前,这座村庄就已有了些名声。2003年,时任北京市委书记刘淇曾前来考察土地流转、农村增收。2008年,郑各庄承办了第八届村庄论坛,“三农”界名人云集,“郑各庄现象”成为话题。2010年,郑各庄编纂出版近300页的《郑各庄村志》。彩页中收录着2000年时任北京市委书记贾庆林在郑各庄进行旧村改造专题调研,2004年时任北京市市长王岐山考察新农村建设,2007年时任北京市代市长郭金龙考察调研自主城市化建设等照片。村志顾问名单中,中国农村改革史上重要人物、被誉为“中国农村改革之父”的原中央农村政策研究室主任杜润生赫然在列。

  跟所有名村一样,郑各庄有一个强人村长。

  今年50岁的黄福水被无可争议地看做把村庄带到今天的“能人”。他19岁担任大队长,带着十几位青壮村民组成土石方队外出打拼, 1996年成立宏福集团。1997年,33岁的黄福水又成为郑各庄村支书、村委会主任。此后,黄福水集多重身份于一身,以宏福集团为载体,经营村庄资源。

  黄福水描述下的郑各庄像个乌托邦。村民人人有稳定收入、社会保障不低于城市、孩子直到大学都享受免费教育、老年人免费入住先进的养老公寓。

  黄福水的知名度也有另一面。2013年5月,他的“土豪”形象在网上火了一把。有人在微博称,小汤山附近某高尔夫球场突降直升机,飞行员说是给老板送馄饨。此老板正是黄福水。但黄福水事后对财新记者解释,所谓送馄饨,是为宏福集团参与的“水城”飞机超市项目做演示而已。

  风光背后,郑各庄的地基并不坚牢。这个自主城市化的民间样板走到今天,包括小产权房在内的“违法建筑”功不可没,也触发了巨大利益冲突。郑各庄模式的未来,系于新土改能否给农民自主开发土地一线生路。但今年2月底,三中全会后的土改新政尚未落地,防止小产权房抬头的严打便席卷全国。国土部和住建部要求坚决遏制在建在售小产权房,“拆除一批、教育一片”。郑各庄首当其冲,不得已拆了被媒体称为“天价小产权房”的水城御墅大部分别墅。

  水城御墅倒下,给了黄福水和郑各庄当头一棒。经过十几年打拼,村企宏福集团号称形成数十亿元资产,核心都是在郑各庄的集体土地上,产权“转正”却显得希望渺茫。

  类似郑各庄这样的村庄还有很多。传统依赖征地模式维持的城市化已经很难或无法操作。但对于这些农民造的城,除了地方零星试点,尚难在同地同权前提下开辟合法解决管道。北京市规委昌平分局去年完成的一份课题报告中将郑各庄总结为“违法用地无法处理典范,其他村庄相应模仿”。

  郑各庄是进还是退?

“过去的做法行不通了”

  自从直升机事件后,一度时常在郑各庄上空盘旋的直升机便偃旗息鼓,不再张扬。黄福水善于审时,一直试图把郑各庄模式和普通的小产权“违建”区别开。

  从宏福集团大楼的落地窗往南望,一路之隔的平西府村、小辛庄村密集而凌乱地耸立着许多农民自建房,正是城乡接合部农民自发搞瓦片经济的典型。再往南的远处,联片的高楼遮挡住视线,那里便是在2000年前后政府主导的一轮造城运动中崛起的北京著名大型社区天通苑、回龙观。短短数公里之间,中国三种城市化方式尽收眼底。

  随着北京市区往外“摊大饼”,北七家及周边乡镇都已经进入城市规划区,成为城乡接合部,但不少村庄还没有列入政府开发计划。黄福水自己按城市的标准搞开发。

  全村村域面积4332亩,被划分为几个板块。一条宏福大道将南部大半个村庄东西分开。

  西边是宏福集团的根据地,宏福集团最主要的旅游项目温都水城以及几个高级酒店、养老公寓坐落于此。园区已经引入近百家企业,向村集体和宏福集团分别交土地和房屋租金。宏福集团参股了其中的一些。东边是高校区,黄福水引入了北京邮电大学、中央戏剧学院。

  一直往北就是住宅区,从北二环安定门乘快速公交三号线,可以直达这个北京最大小产权房社区宏福苑。这里已建成108栋楼。3万余人居住于此。

  北京快速公交3号线直达郑各庄的终点站就是黄福水争取来的。他担任北京市人大代表时,还提交议案,建议地铁八号线二期延长到昌平区北七家镇。

  村西北角温榆河畔,一片杨柳掩映的四合古院是水城御墅。2008年,郑各庄村利用农民宅基地动土兴建,打算引入文化名人,融经营与居住于一体。

  此项目早在2012年即被媒体曝光,以“天价小产权房”上了黑名单,当年自行拆除其中一幢,此后一直僵持。昌平区国土局等部门几次找来,要黄福水带头。直到今年初,主管部门态度更为坚决,黄福水终于“犟不住了”,2月底忍痛下令又拆除36座别墅,只保留了已经出租或用于农民安置的13座。

  5月初,被推倒后的断壁残垣已经清理完毕,村子西北角秃了一大块。几辆挖掘机正在挖坑准备种树。黄福水被告知,在北京城市总体规划中,这里正是温榆河畔的绿化隔离带。

  去年以前严打小产权房,宏福苑的建设都没有停止。此番紧邻的水城御墅拆除,对黄福水心理冲击很大。黄福水敢说话,15年前提出村庄主动城市化这个词,近年来公开发言几乎次次强调集体土地同地同权,要求郑各庄做到“违章也要违出档次”,“让你不好意思拆”,但如今他也感叹过去的做法行不通了。

  在持续关注郑各庄、和黄福水有多次交流的清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明看来,黄福水敢于冒险,对郑各庄模式的坚持,是建立在对现行法律、法规、制度不合理的基本判断上的。

  宏福集团资金需求急迫,等不起。黄福水说,目前,宏福集团温都水城、宏福大厦、水城国际酒店等项目,沉淀了数十亿元资金无法盘活。集体资产不能抵押、企业不能上市,引进企业入驻也有制约。没有产权证就办不下消防证,连引入麦当劳都只能作罢。

  黄福水不再坚持“小产权转正”,而是加速了将集团用地转为国有土地的行动。

  2013年,宏福集团上缴税收近3亿元,税后利润4亿余元。建筑收入约占一半,其余则包括旅游、企业投资收入、物业收入等。但黄福水认为做实业还是成长太慢,“做得很累”。他给财新记者算了一笔账:30亿元搞别的投资,10%的回报是3亿元,但是温都水城辛苦一年只赚到4000万元。“这个差价去哪了?”他不讳言,2013年以来,全国机关单位搞党政作风建设,宏福集团旅游相关收入也受了影响,经营压力增大。黄福水希望加快集团搞资本运营步伐。他计划,宏福集团将进行更彻底的股份化改造,引入职业经理人管理,走出郑各庄,未来形成几家上市公司。投资公司宏福控股也在酝酿中。

  这一切都需要钱。宏福集团也曾寄望先拿到集体建设用地使用权证,再试法抵押贷款。但黄福水说,办手续累死了一个人,证还没跑下来。最终因为“办下来也没法抵押”, 2007年起,黄福水考虑将部分已经充分开发的土地变性为国有。2008年,十七届三中全会精神强调“同地同权”,黄福水高兴了一阵。他对财新记者透露,曾向上建议在此思路下解决郑各庄问题,却并未等来下文。

  国有化之路也并不顺畅。2009年,宏福集团获北京市有关领导批示,要求相关部门解决水城项目用地问题。宏福集团为此已缴纳水城国际酒店等四个酒店近8000万元的罚金。至今,由于涉及规划从工业用地等改为商业用地、容积率超标、国有新增建设用地指标限制等问题,国有土地证仍遥遥无期。这次,黄福水期望水城御墅拆除后,四家酒店用地国有化进程能有起色。

村企合一

  但对于郑各庄而言,有了国有土地证,这个村子才算是真正拿到了官方认可的“城市户口”。黄福水决定为此一搏。

  村民们的身份其实早已不是农民。这正是郑各庄激发一些“三农”学者、工作者们如此多热情的原因。蔡继明回忆,全国政协常委胡德平对郑各庄很有兴趣,曾两次去考察。胡德平对郑各庄的兴趣则源于其父胡耀邦提出的问题:城市化是不是一定要以土地国有化为基础?曾去郑各庄做专门调研的国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英即认为,农民在集体土地上造城是创举,是农民在改革中走出的在自己土地上从造田、造厂到造城的进步。

  黄福水多年来身兼数职,以村庄领导者身份领头村办企业发展,一步一步推动了村庄的企业化、村民的股东化。

  20多年前,当地村庄还保持着传统乡村风貌,许多村民仍以耕作为生。郑各庄位置偏僻,交通不便,出村只有往南3里长土路,是那一带最穷的村之一。

  1984年,不到20岁的黄福水从北京北郊农场党校农村后备干部预科班毕业,回到村里任生产队大队长,组织十几名青年组成土石方队到北京市区承揽工程,不再种地。

  据黄福水回忆,彼时正值改革开放初期第一波村办企业热潮。人均土地稀少,务农收入菲薄,郑各庄村、各生产队纷纷办起了奶牛场、印刷厂等企业。但这些村办产业纷纷在市场竞争中或萎缩、或转型,惟独黄福水挂帅的土石方队脱颖而出。

  随着北京城市建设的需求不断增加,土石方施工队滚动发展,至1993年已颇有实力。黄福水等人在此基础上自筹百万元投入“北京宏远机械施工公司”(下称宏远机械),挂靠在村集体。他和村党支部约定“公司自负盈亏”。1996年,在北京市整合乡镇企业背景下,黄福水将这些村企整合,北京宏福机械化施工集团(宏福集团)成立,注册资本已达3000万元。

  为了厘清企业和村庄之间错综复杂的关系,宏福集团进行股份制改造,从集体所有制转为股份制。集体企业宏远机械实物出资2000万元,以法人形式持股66.67%,村委会实物出资500万元,持股16.67%。另有黄福水和企业其他主创人员为首的116名自然人自愿认购,现金出资500万元,共持股16.67%。黄福水没有选择个人占大股。他解释,一旦如此,“企业成了我和少数人的”,村民不会放心把全村资源交给集团来开发和经营。

  在步入城市化轨道的第三个十年,根据北京新的城市发展定位,郑各庄的产业有所升级。宏福集团利用地热资源、皇城历史文化等发展旅游业。2006年,标志性的温都水城开业。水城国际酒店、湖湾酒店等四个酒店也相继建成。郑各庄承接了中心城区北京邮电大学、中央戏剧学院的外迁扩址,承接了昌平科技园区扩展腹地,建设了为北京奥运会服务的高标准接待、训练、旅游设施。

  这一阶段,郑各庄自掏腰包进行大规模村庄改造。至今,村里投资十多亿元,铺路,引入公交,建水电管网、污水处理厂、变电站,建设医院、学校、活动中心。“没有花政府一分钱。村外道路和学校的几千万,政府打了欠条”。

  随着投入的增加,宏福集团增资扩股,注册资本由3000万元扩为3亿元。员工和村民均可入股。黄福水承诺,郑各庄村民都可在集团安置就业,“适合干什么就干什么”。郑各庄逐渐形成了村集体委托宏福集团代理经营村庄土地、村民及员工成为企业股东,以企业为主导改造、发展村庄的村企合一模式。

  据宏福集团数据,至2012年,村民全部脱离农业生产,但全村仍有1105人保留农民身份,都是集团股东,其中415人在集团就业。村民人均纯收入达59800元,其中25.6%来自工资收入,35.4%来自股份分红,5.2%来自土地租金收入(包括村集体利用土地租金分给农民的福利),13.2%来自集体支付的社会保障收入,20.5%来自房屋租金。

  目前,郑各庄的孩子从幼儿园到大学,学费全部报销。村里70岁以上老人,都可免费入住新建保健、文化、娱乐等设施齐全的“养老公寓”,“管吃管住”,每个月还有2000元左右“退休补贴”。

  至2012年,郑各庄社区总人口已经达到3.5万人,引入企业96家。

  “回过头来看,郑各庄村城镇化成功了,产业升级了,农民问题解决了,农民的五险一金、转工问题解决了,后顾之忧解决了。农民变成股东,土地收益、财产收益、股权收益全有了。”黄福水对此颇为得意。

土地杠杆

  政府主导的“农民上楼”,黄福水自己来做。与政府主导下大规模的城镇化一样,郑各庄发展产业、撬动城镇化的杠杆同样是土地。通过宏福集团,最终实现了郑各庄土地资源集中调配和运营。

  不过,集体用地直接入市至今仍是一块禁地。郑各庄在这条路上行走多年并未翻船,或与北京城市化的节奏有关。起初,远离市中心的郑各庄土地不但不值钱,开发改造反而需要大量投入。

  一位北京市其他区县农委官员对财新记者分析称,这恐为郑各庄最初多年未受实质性打压的真正原因。而随着地价上涨及郑各庄基础设施投入后的环境改善,郑各庄土地的潜在价值已经显现。

  用黄福水的话说,郑各庄完全是偶然发现土地价值的。1997年,宏福集团被拖欠3000多万元三角债,资金周转困难。债务单位以实物抵债,“有钢材的出钢材、有水泥的出水泥、没材料的出工人”,黄福水等人决定依靠这些现成的建材和人工,利用村里闲置土地和村民宅基地为员工和村民集资盖房,做旧房改造挣一笔钱。宏福苑便由此而来。最初四栋楼的住房为集资认购,村民每套仅四五万元,没想到指标很快抢购一空。黄福水仅在村中平整出7.5亩地盖起了4栋15236平方米的住宅楼,500万元的预付款让企业渡过了资金难关。

  黄福水说,郑各庄从此有个不成文的规矩,即村里祖祖辈辈留下的地都要自己开发。

  此后数年间,旧村改造继续进行,村民陆续入住宏福苑,郑各庄腾挪出800亩宅基地。村民拆迁上楼后,宅基地交给村委会。宏福集团办公室职员郝玉增告诉财新记者,宅基地采取分期补偿,每份地按0.27亩计算,补偿40.5万元,可支付现金或入股宏福集团。同时村民每户享受290平方米平价安置房,购置价格为每平方米600元左右。平均下来,目前每户村民至少得到三套房,人均住房面积约70平方米。不过,至2009年宅基地的补偿才全部落实。

  也有一批村民对补偿并不满意,拆迁久拖未决。但黄福水对财新记者强调,绝无强拆,“一直都在谈,随时可以去问”。目前,在宏福苑和水城御墅之间,仍可见一片正在拆迁的老房。但目前绝大部分土地已集中于宏福集团之手。

  村民不再务农,承包的农地也被村委会收回。1999年,利用农地新一轮承包契机,经村民大会同意,在确权基础上,村委会与宏福集团签订协议,把农地流转给宏福集团经营。集团外只租不卖。宏福集团按照每亩每年租金不低于5000元的价格出租土地,对尚未租出的,则由宏福集团按每亩每年500元的租金标准支付给村委会。村委会收回的土地租金,除支付公共福利开支外,剩余部分均分配给享有土地承包权的农民。

  从1999年到2003年,虽然1998年修订后的《土地管理法》已经强化用途管制,但执行起来不如现在严格。郑各庄利用北京市大力发展乡镇企业机会,按有关“工业大院”政策,通过整理置换、交纳复垦费等方式,先后将1600余亩农业用地转换为集体建设用地。

  宏福集团提供数据显示,至2012年,在郑各庄村这些集体土地上共兴办了96家企业,提供了约1.3万个就业岗位,创产值95亿元。宏福苑中,百余栋小产权房拔地而起,建筑面积约百万平方米。对村民和在郑各庄就业人士等销售比例约占44%。宏福集团办公室职员郝玉增称,对外销售收入在20余亿元左右。

  2013年1月,宏福集团将原先农地租金从每亩5000元涨至1万元。农地的转用并未再单独给农民一次性补偿。这些年村民也并非没有怨言。一位老村民即指,有年轻人认为,像邻村平西府村,农民把地留着自己开发收益显然更大。刘守英也曾在报告中提出,土地增值收益分配仍有不合理之处,集团用地当时一律按5000元/亩支付,没有考虑到土地转为第三产业以后的级差地租。

  但毕竟这些来自土地的收入支撑了郑各庄村庄改造及村民福利。黄福水、郝玉增等人否定了外界认为宏福集团靠卖地起家的说法。郝玉增表示,无论是土地租金还是“小产权房”利润,都归村集体,“地是农民的”。宏福集团只起孵化作用,负责经营、建设,带动村庄发展,集团用地目前是按照每亩1万元标准支付租金。村经济合作社则要承担由集团垫资的拆迁、建安、基础设施等方面的投资。截至目前,房屋销售收入据称还不能完全覆盖公共设施建设,宏福集团还有垫资。完成公共设施建设后,宏福集团将不再承担村庄福利,由村委会从股份收入和土地收入中自行支出。

  村里老人对郑各庄模式多持肯定态度。去年,老人福利是郑各庄村公共福利支出中最大一笔,共计668.6万元。

  在刘守英看来,与政府土地财政不同,郑各庄将土地级差收益留在村庄内部分配给农民,并发展了本村产业。黄福水则认为,这种方式避免了征地矛盾。

  虽如此,在新土改中,对给郑各庄这样城郊的村子土地直接入市模式始终争议不休。“涨价归公”是反对者——东南大学教授华生等人最近在公开辩论中提出的一个理由。他们认为,靠近城市的农地价格大涨,与拥有土地的农民无关,是因为政府投巨资建成城市的基础设施、引进了工业和其他产业。允许城郊小部分农民卖地获取暴利,有违公平。北京大学教授周其仁则专门撰文反驳,在市场形成的价格里,与某一商品或要素的供应者“无关”的因素实际上数之不尽,但这并不意味着所有这些“无关的”涨价收益都要归公。刘守英则表示,土地本来就有区位,“归公”的部分今后可通过税收实现。

  问题是,规则仍只限于学界讨论,闯入禁地的郑各庄尚无白纸黑字的法律法规可以遵循。

规划之争

  被相关部门认定为小产权房的水城御墅拆除后,宏福集团加速了推动四个酒店项目以自征自用模式转为国有土地的行动。这是一种突破 “招拍挂”主流模式的变通之道,也是黄福水惟一可以接受的国有化方式。

  如果最终获行,政府仍要履行征地程序,宏福集团则要为这些项目补办立项、规划、土地等手续,补缴土地出让金。“黄福水是算过账的,政府要给一笔征地补偿,并支付一级开发投资,宏福集团再支付土地出让金。如此相抵,不会亏太多。”蔡继明告诉财新记者。但黄福水估计:“主要项目做下来,没有几个亿估计不成。”

  不过,转国有的程序数年前就已启动,但手续迟迟没办下来。据财新记者了解,规划部门至今没有松口。一位北京市规委人士称,这些项目都是“未批先建”,而且大大突破了北京市规委所批的规划。

  农民自主和政府主导是两条城市化的道路,规划也许是这两条道路之间种种矛盾交织最多的领域。

  黄福水带领郑各庄走自主城市化道路,第一次突破性地主动出击,正是从制定规划开始的。

  早在1996年,认为改造村庄先要有规划的黄福水就花钱请专家绘制了《郑各庄村21世纪生态庄园》规划。它将郑各庄村村域规划出生活居住、科技产业、教育科研、旅游休闲、商业服务等五大功能,计划用20年的时间实现。“我们拿给上面看,他们笑说,你们实现得了吗?”郝玉增回忆称。

  这在当时是个创举。2008年《城乡规划法》实施之前,中国只有城市规划,乡村规划基本是个空白,也并未纳入有效监管。并且,农民自主规划、自行建设城镇的权利则至今缺乏法律依据。各级政府正是通过规划,将城市扩张待征的农村土地划入城市范围,主导、控制开发建设。根据《宪法》和《土地管理法》相关规定,城市土地属于国家。每一版土地利用规划和城市总体规划都会划定一个规划圈,被划入圈内就被认为是城市范围。

  在规划圈内,则要按照每年的行政计划,自上而下逐级释放土地利用指标,拟开发项目拿到土地指标,通过相关审批,才能最终上马。典型的流程是:划入城市或城镇规划圈,等待政府下达开发计划,被征地,给予通常远低于土地增值收益的补偿,然后土地不再属于农民所有,方才在法律意义上实现城市化。

  1996年,《郑各庄村21世纪生态庄园》规划出台时,郑各庄还没有被划进北京的城市总体规划圈。郑各庄一边马不停蹄搞建设,一边四处跑规划,希望这份蓝图获得官方承认。黄福水声称还请住建部专家给予了论证。

  直到2005年,北京完成城市总体规划修订,规划圈扩大至六环。以此为机,郑各庄在1996年版规划基础上完成的《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》,终获北京市规委批准。郑各庄成为北京极少数自己掌握了规划主动权的村庄。黄福水至今对跑规划之难心有余悸。不过,有北京市规委人士认为,郑各庄是自作主张先行建设,倒逼规委认可其规划。

  根据这份规划,村域内4331.3亩土地,除了保留73.5亩农业用地,大部分土地规划为集体建设用地即非农产业用地。如今,规划蓝图上,住宅板块、教育板块、科技板块等,按最初的设想已经成为现实。不过,在郑各庄南边,原来规划为工业用地、文化娱乐等的一个区块,已经成为宏福集团办公楼宏福大厦、温都水城、几个酒店等主要项目所在地。这些项目开工时也都没有走用地审批程序。而被拆的“水城御墅”地块原先是旧村庄,郑各庄做规划时未将这块地纳入,但在2003年前后,被北京划定为第N第绿隔区,该方案进入《北京市城市总体规划(2004-2020)》,和郑各庄的设想有了冲突。黄福水表示,对此并不知情,也未获告知。

  黄福水告诉财新记者,之所以没有走正当手续,是因为询问过相关人士,获知需要先从土地国有化做起,过程很漫长。“走国有征地的安贞心康医院从2003年着手办手续,十年过去了,还没最后弄完。”他认为,村庄调整规划并没有突破大类,具体用途应该与时俱进,产业要升级,“农民等不起”。他承认,直到遇到融资抵押问题,才不得不考虑办理产权证。

  但郑各庄的做法被前述北京市规委人士认为, “自由度太大了”。“酒店项目有的把容积率从1.5调到了3.0、4.0,郑各庄是温榆河畔生态涵养区,不该建那么高的建筑。”他表示,规委没法认可,一时很难找到大家都能接受的解决方案。一位北京国土系统人士告诉财新记者, “一开始不愿走正常手续,到后来补办就很难。违法成本高,才是合理的”。

  不过,在一些专家看来,中国城乡二元的土地制度、行政主导的规划体系,已经使如郑各庄等许多农民自主建设处于违法与被违法纠缠的灰色状态。

  依据前述法律相关规定,郑各庄一旦规划获批,进了“圈”,就相应丧失了自己开发建设的权利,不能再以办乡镇企业申请集体占地方式拿到合法的用地手续,而要等待政府开发。监管部门的认识并不一致。“实践操作中只要规范申请,还是可以批。”前述北京国土系统人士告诉财新记者。但前述北京市规委人士则称,“不能办了。基础设施等都是政府投资,如果允许集体占地,又不交税,郑各庄就是小集体占大集体便宜。”而开发房地产更不可能获许。

  在现有法律制度框架下,郑各庄的规划诉求和监管部门的行政门槛之间的矛盾很难弥合。中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理宋迎昌等人,在前述昌平区规划分局集体建设用地利用课题报告中提出,中国的规划体系是一种城乡二元结构思维定势下不平等的体系,较多地考虑了上级政府的意志,维护了上级政府、城市中心区和昌平新城的利益,让农民承担了较多的社会责任,如基本农田保护、生态绿化用地保护等。农民被规划牵着鼻子走,成为城市化的被改造者,被动适应城市化。

  宋迎昌参与了北京市土地利用总体规划编制。他表示,村庄、农民在规划制定过程中是缺乏话语权和知情权的。原国家土地管理局规划司副司长郑振源认为,建立与市场经济相洽的、公众参与的规划制定和调整制度,正是新土改要解决的问题。

路径依赖

  就在郑各庄为获取一张国有土地证奔走之际,4月,北京传来消息,海淀区东升镇主导、在镇集体所有土地上建成的东升科技园以11栋农村集体土地上建设的楼房和其他房产作抵押,获得民生银行5亿元贷款授信。

  “能否抵押贷款,或能否往下推进,还是未知。如果能行,我们也愿意走这个途径。”黄福水称。

  突破口来自于2013年初,北京市住建委颁布了《关于开展市集体建设用地范围内房屋登记试点工作的通知》,决定在海淀区、平谷区、大兴区开展试点,这是一项全国很多地方都开展的确权登记工作。据悉,北京市住建委在制定此项政策时,将大兴区西红门工业大院等城中村改造项目也纳入考量。

  在北京2010年正式启动的50个城中村改造中,由于一些村庄许多土地要恢复为绿隔,传统征地模式难以平衡资金,北京创新推出了政府主导下、集体自我改造、给农民留出集体产业用地的“北坞模式”。大兴区西红门工业大院改造也采取了政府主导下保留部分集体产业用地的模式。宋迎昌告诉财新记者,为了引入外部资金,又囿于集体土地不能交易的法律限制,北京市还提出“房、地”分离模式。

  参与西红门工业大院改造的北京市城市规划设计研究院工程师邢宗海撰文表示,调研发现,能否解决房屋产权保障,直接关系到园区能否吸引高端企业入驻。高端企业不愿意入驻集体建设用地的一个主要原因是缺少产权保障,也无法以资产抵押贷款,限制了企业扩大再生产,这是全市普遍性问题。上述政策的实质是希望做到产权的“房、地分离”,即土地产权归集体所有,而集体土地上的房屋产权可以归投资者所有。

  北京市住建委政策出台后,东升科技园以此为契机,率先办理11栋集体土地房屋的所有权证。今年上半年起,东升镇和多家金融机构接触,协商贷款事宜,最终和民生银行达成协议。《北京日报》报道,北京市国土局、海淀房管局等部门,还对集体建设用地房屋所有权证抵押流转可操作性做出确认,并出台了抵押登记的操作流程。

  政策似乎存在松动的余地,但对于郑各庄而言,这还谈不上是个好消息。

  十八届三中全会之后,北京市在2014年北京市政府工作报告中提出,推广大兴西红门、海淀东升经验,开展统筹利用集体建设用地试点。这两个项目都有一个特点“政府主导发起,在原乡镇企业用地上建设”。

  即便如此,仍有重重限制和困难。海淀东升科技园至规模更大的东升二期,涉及村庄搬迁,已经遭遇法律政策障碍,最终仍然走了征地国有化模式。一位东升镇相关部门人士告诉财新记者,一旦扩大规模,就触动了政府土地利益。“北坞模式”也未普遍推开,只要能平衡资金、有利可图,政府仍然更倾向于征地。

  此次抵押贷款,据财新记者了解,同时捆绑抵押的还有一块估值7亿元的国有土地。集体土地上房屋抵押更多成了形式。在房地产领域,房地合一是一个基本原则。以地上房屋抵押的“擦边球”,实质上仍是一个产权不清的怪胎。

  法律赋予的空间并未真正开放,但农民造城的努力并不因此消减。以小产权房为例,虽然被三令五申禁止,却仍如星星之火。深圳市建筑物普查和住房调查显示,至2008年,城中村私房1.7亿平方米,占全市住房建筑面积42%。经济学家周其仁日前在一个讲座上说,对于政府卖地,农民很快就看明白了。

  对于这些农民造的城,真正形成制度性对策的惟有深圳。为了解决城市用地瓶颈,深圳从2012年开始,开始分类处理这些历史遗留问题。允许集体掌握的工业用地上市出让、试点让历史遗留“违法建筑”如厂房、农民住房等确权、转正。但深圳有其特殊性,2005年,深圳已将辖区内土地统一转为国有。因此,理论上,深圳的处理模式并不触犯法律。而真正意义上对外销售的“小产权房”暂时尚未被纳入处理。

灰色生存继续

  和周边村庄相比,这些年郑各庄格外体面。黄福水也随着郑各庄的崛起而广结人脉,传说有不少富贵朋友。郑各庄案例曾经被哈佛大学MBA作为教学案例。这也是一段黄福水经常被提起的“走上哈佛讲坛的村官”经历。

  虽然各级领导纷纷光临,媒体聚焦,黄福水本人还是近三届北京市人大代表,但在新农村建设成绩得到肯定时,郑各庄模式却始终没有得到正式承认。各级政府中,都有反对的声音。

  黄福水预计,如果情况乐观,最快到2014年底,郑各庄的酒店地块可以拿到国有土地证。即便如此,郑各庄法外之地的尴尬并不会因此结束。但黄福水自信所做的一切,都是前瞻性、超前性的,“你们可以十年后再来看,郑各庄是什么样子的”。

  据前述调研报告,在昌平区300多个村庄中,走自主城市化道路的有不到20个。开发方式则包括如郑各庄这样有规划的整体开发、奤夿屯村企合作进行村庄改造等。这些村庄多体现出明显的“能人效应”。更大量的村庄属于过渡状态,乃农民自发、低水平的城市化。

  不过,农民自主城市化仍提出许多仍待求解的课题。经济学家华生最近公开质疑,郑各庄等所谓自主城市化村庄大大强化了集体组织和村干部的作用,因为公共项目不是单户农民可以处理。如何完善村庄治理结构成为关键问题。

  郑各庄这种村企以租赁方式获得土地使用权统一经营、村集体和农民入股企业的村企合作模式,被刘守英、中国土地学会副会长黄小虎等人认为具有优越性,值得借鉴。郑各庄已经通过村民自治章程等形式,形成一整套制度,村委会、经济合作社和宏福集团之间,以及全体村民决定事务和村民代表决定事务之间,关系有章可循。不过,一村民透露:“村里的事基本黄福水说了算。”

  黄福水集村、企权力于一身,在郑各庄的方寸之地是当仁不让的“一把手”。但对于坊间的不少传闻,黄福水并不认同。他告诉财新记者,自己就和村民一样住在宏福苑,并非多有豪宅;年薪则仅有几十万元。

  几年前,黄福水主动让出村支部书记一职,“我觉得我还是挺自觉的。”他在哈佛演讲中称。不过,早在1997年,郑各庄党支部就已改设为宏福集团党总支,下面分设农村党支部和公司党支部。他至今仍同时身兼郑各庄村委会主任、经济合作社社长、宏福集团董事长、党总支部书记等多个职位。

  目前,宏福集团既为村庄建设垫资,甚至承担了拆除水城御墅的损失,也有从村委会的借款。全体村民会议授权村民代表决定村集体委托给企业经营的土地使用方案,但郑各庄引入的企业修正药业用地转为国有、需要征地一事,也仅由村民代表决定。黄福水的多重身份,虽有利于协调,但不免角色冲突。

  当财新记者询问黄福水是否会让女儿接班,黄福水则笑言,宏福集团绝对不能家族化,要市场化、社会化。

  但在宋迎昌看来,宏福集团距离建立现代企业制度,还差得很远,责与权的边界有待进一步厘清。黄福水、郝玉增告诉财新记者,现在正在酝酿成立宏福控股公司,村民和员工在自愿前提下股份转入新公司。不再按目前15%的固定收益拿回报,真正实现利益共享、风险共担。集体法人股也考虑量化给个人一部分,以完善治理结构,为日后上市打基础。土地产权是否合法,则成为宏福集团潜在价值变现的关键一环。

  十八届三中全会开启的土地改革空间一度广为期待,不过随着试点先行、经营性集体建设用地指原乡镇企业用地、用途不包括房地产等高层解读,目前可操作的改革空间似乎已大幅收小。

  在蔡继明看来,不是所有村庄都要像郑各庄一样自己造城。关键是把土地权利给农民,让他们自由选择。

  目前,北京市规委等部门也根据三中全会全会精神,在做集体建设用地入市的调研、包括郑各庄在内的不同模式的比对,但未形成结论。但前述北京市规委人士认为,北京作为首都,稳妥为先。但他也认为,在未来的城中村改造中,传统征地模式必然要做一些改进。否则,随着农民和政府之间无止境的利益纠缠、博弈,地价被不断抬高,市场终将难以支撑。

  不止一位专家指出,这些集体用地的“违法”有复杂成因,分类解决是必然的。他们认为,目前集体建设用地混乱、整体水平低下,这都和地权不平等、不符合实际的土地制度、规划管理制度有关。如何在同地同权、市场导向的原则下,建立一套规范的集体土地入市管理制度、收益分配体系,以及完善村庄治理,正是改革的首要任务。

  2012年,在哈佛大学课堂,有学生提问:“中国有那么多贫困村庄,能不能把郑各庄的发展模式复制到全国?”黄福水作了肯定的答复。至今,他仍向财新记者表示,未来宏福集团上市后的目标之一,就是在全国推广郑各庄模式。但就在那个课堂上,游学哈佛的地产商人王石也在场,他立刻作了自己的回答:“不可复制,黄福水这个人就不可复制。”

  黄福水对?还是王石对?

镜像链接:谷歌镜像 | 亚马逊镜像

分类: 经济 标签: , ,
  1. 本文目前尚无任何评论.
  1. 本文目前尚无任何 trackbacks 和 pingbacks.