多省市强行撤村扩大土地财政

一场让农民“上楼”的行动,正在全国二十多个省市进行。

  拆村并居,无数村庄正从中国广袤的土地上消失,无数农民正在“被上楼”。

  各地目标相同:将农民的宅基地复垦,用增加的耕地,换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是,城乡建设用地增减挂钩。

  记者调查发现,这项政策被地方政府利用、“曲解”,成为以地生财的新途径。有的地方突破指标范围,甚至无指标而“挂钩”,违背农民意愿,强拆民居拿走宅基地。演变为一场新的圈地运动。

  宅基地转化后的增值收益,被权力和资本“合谋”拿走。农民则住进了被选择的“新农村”,过着被产生的“新生活”。

  专家指出,这是一次对农村的掠夺,强迫农民上楼并大规模取消自然村,不仅与法治精神相违背,对农村社会也将带来巨大负面影响。

  10月,走在山东、河北、安徽等地,会发现一些高层小区在农村拔地而起。

  在河北廊坊,2006年被评为河北省生态文明村的董家务村,如今已成一片废墟,大片新修的村居在铲车下倒塌,刚修好的“村村通”水泥路被铲平。

  山东诸城市取消了行政村编制,1249个村,合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄,搬迁到“社区小区”。

  如今,像诸城这样的“拆村并居”,正在全国二十多省市进行。

  今年8月份在海口举行的“城乡一体化:趋势与挑战”国际论坛上,中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出,和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外,史无前例”。

  此前,今年两会期间,陈锡文指出,在这场让农民上楼运动的背后,实质是把农村建设用地倒过来给城镇用,弄得村庄稀里哗啦,如不有效遏制,“恐怕要出大事。”

  拆村并居风潮

  各地规模浩大的拆村运动,打着各种旗号,例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。

  也有对应政策推出,诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等。

  各地都在规划着,要在一个很短的期限内,将域内农村“大变样”,民居改楼房。

  这样的运动热情,与各省市对国土资源部(下称国土部)一项政策的“欢迎”密切相关:城乡建设用地增减挂钩。

  2006年4月,山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。

  国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(以下简称增减挂钩办法),2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。

  按照国土部文件,“增减挂钩”是指,“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。”

  也就是,将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,若农村整理复垦建设用地增加了耕地,城镇可对应增加相应面积建设用地。

  该政策得到地方政府盛情欢迎,各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台,目的明确:让农民上楼,节约出的宅基地复垦,换取城市建设用地指标。

  去年,河北提出在全省开展农村“新民居”工程。据介绍,“新民居”与山东“村改社”一样,都是在增减挂钩框架内,增加建设用地指标。

  据河北省国土资源厅透露,到2012年,保守估算,新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩。

  土地财政的“稻草”
TG的高明之处,往往在于
能把有利于公众的事做成有利于升官发财的事情
能把打击敌人的是做成打击对手的事情
  在城乡建设用地增减挂钩之前,尝到土地财政甜头的地方政府,都在辛苦“寻找”土地中。

  近年来,我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度。如何“找地”,也成为各地国土部门的首要任务。

  以河北省为例,2009年需要新增用地约为21万亩,但国家指标17万亩。如何填补4万亩的缺口,成为河北投资项目落地的难题。

  “增减挂钩”一经出台,立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。

  城乡建设用地增减挂钩,必须获得国土部批准,得到相应周转指标后,才能开展。指标是“借”,3年内要以复垦的耕地“归还”。

  根据媒体报道,去年3月,河北、辽宁等13个省份新获国土部“增减挂钩周转指标”15.275万亩,当年国土部还有第二、第三批指标下达。

  河北申请到1.2万亩指标,成为解决土地缺口的一个有效途径。

  山东肥城市国土资源局局长翟广西说,肥城每年用地需求3000至4000亩,每年的用地指标仅400至500亩。他说:“如果不是增减挂钩试点,我这个国土资源系统的‘生产队长’真就为难了。”

  山东诸城市土地储备中心主任安文丰称,将农民全部集中居住后,保守估计,诸城将腾出8万亩旧宅基地。通过土地级差,政府每年土地收益有两三亿元。

  被夺宅基地的农民

  根据国土部的试点管理办法,增减挂钩严禁违背农民意愿、大拆大建。但在一些地方,强拆民房,强迫农民“上楼”的事例,已有发生。

  管理办法要求,要在农村建设用地整理复垦潜力较大的地区试点,现实中,不顾实际情况,“一刀切”拆并村庄的做法,非常普遍。

  管理办法还要求,妥善补偿和安置农民,所得收益要返还农村,“要用于农村和基础设施建设”。但在有些地方,政府拿走宅基地利益的同时,甚至还要求农民交钱住楼房。

  在江苏省邳州市坝头村,村庄被整体拆迁,当地建设了数十栋密集的农民公寓,要村民补差价购买。

  因补偿款购买不起足额面积楼房,坝头村35岁女子徐传玲去年10月自杀。今年1月,当地强制农民上楼,十多人被打伤住院。

  今年1月18日,坝头村村民王素梅告诉记者,她的丈夫被拆迁队打伤,后又被村干部拉到湖边要求立即签字,否则沉湖。

  就在近期,山东也发生了殴打农民的暴力事件。

  除被要求交出宅基地之外,今后,农民要获得宅基地,将成为难题。在全国多个地方,宅基地上建筑不再批准动“一砖一瓦”,也不另批宅基地。村民如有住房需求,需要拿宅基地住房换楼房。

  失去宅基地的农民,还将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说,生活成本增加和耕种不便,成为最现实问题。

  增减挂钩是“无奈选择”

  中国农业大学教授郝晋珉参与了“增减挂钩办法”的制订工作。他认为,国土部开展此试点也是无奈的选择。

  “经济发展用地要保证,耕地和粮食安全也要保证,空间就这么大、土地就这么多,该怎么解决?”郝晋珉称,经过多方比较选择,增减挂钩是比较有效的解决办法。

  2004年,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

  2006年,国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年底,国家4万亿经济刺激方案出台之后,国土部也推出了一系列制度,其中最为重要的,是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标。

  国土部土地整理中心副主任郧文聚说,大规模“借出”周转指标,是国土部的策略,是为应对近两年用地压力和许多不可测因素。

  今年7月,在大连召开的国土资源厅局长会议上,国土部部长徐绍史称,解决地方经济发展对土地需要的迫切问题,主要方式之一,就是增减挂钩试点。

  国土部官员在该座谈会上通报称,增减挂钩从一定程度上满足了地方对经济发展带来的用地需求。

  “这也是没有办法的事情。”国土部法律中心首席顾问杨重光曾对媒体说,要保持住宏观经济发展,就一定会造成土地需求的紧张。

  今年6月26日,国土部总规划师胡存智在“中国房地产2010年夏季峰会”上透露,通过增减挂钩,大约有2700万亩的农村建设用地,将纳入城市建设用地当中。

  截至今年6月底,国土部新批了增减挂钩试点第三期18个项目。与第一期和第二期不同的是,国土部将周转指标下达给了省,由省确定试点项目报国土部批准。

  “漏洞必须堵住”

  今年5月底,国土部的9个调研组,对现有24个增减挂钩试点省份进行了快速调研,发现了不少问题。

  试点要求指标“三年归还”,那么,到2009年底,第一批试点周转指标应已全部归还。但第一批试点仅拆旧复垦5.58万亩,约占下达周转指标的80%。

  在6月份的一次部长工作会议上,国土部部长徐绍史说,当前的挂钩试点中,还存在地方在批准试点之外擅自开展挂钩,以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。

  徐绍史再次强调,增减挂钩后的土地级差收益,要返还,用于改善农村生产生活条件。

  国土部土地勘察院副总工程师邹晓云曾对媒体表示,在增减挂钩指标的使用上,存在一定漏洞,本末倒置,导致地方政府以获得建设用地指标为唯一目的,“这样的漏洞必须堵住”。

  2008年初,国务院办公厅就下发通知,要求严格执行有关农村集体建设用地法律和政策。其中国办关注到,一些地方利用增减挂钩试点,擅自扩大建设用地。

  记者在各地调查也发现,有的地方利用“挂钩”政策,再次占用耕地,并扩大建设用地范围。

  在6月份的会议上,徐绍史强调,下一步周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种,纳入各地用地计划统一管理。各地再也不能将周转指标作为“天上掉的馅饼”。

  温家宝总理曾说,“在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代。”这是温家宝2007年为确保18亿亩耕地红线所说的一句话。

  对于各地圈走农民宅基地、大拆民居的做法,中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会时就疾呼要“急刹车”。

  在今后的“十二五”期间,如何在保障农民利益前提下,真正城乡统筹发展,将是摆在各地政府面前的一个严峻课题。

  □专题统筹 宋喜燕 闾宏

  □本版采写 本报记者

  9月15日下午,诸城枳沟西社区农民王苏前,拿着镰刀从三楼的住房走出。

  他在挤满农用车的楼道里,找出了自己的那辆,准备去两公里外的农田干活。

  这是一片新盖的楼房。5栋6层楼,包着一片小广场。

  枳沟西社区81户村民9月初搬迁到此。此前他们住在两公里外的枳沟二村,每家有近200平方米的四合院。如今他们的原住宅已被铲平,腾出的宅基地今秋将复垦种小麦。

  近70岁的王苏前大字不识几个,他听人说国家有政策,农村每多出一亩耕地,将获奖励20万元。他不理解的是,好好的院落都拆了,再建新楼,“这不是浪费钱?”

  算不清账的王苏前,以为村里是在骗取国家资金。

  他不知道的是,整个诸城都将“村改社”。虽然大家的农民身份不变,但都将搬进楼房住。由此增加的建设用地,让政府每年能有两三亿元的收入。

  【拆村】

  制造208个“万人村”

  王苏前他们的楼房,只是诸城枳沟西社区集中住宅的一期工程。

  9月16日,在这片小区的对面,社区规划图上标注着近百栋高层住宅。今后这个社区合并的5个村庄的村民,将全部搬迁到此。

  今年6月,诸城市对外宣布,全市1249个行政村全部撤销,成立208个农村社区。每个社区以2公里为半径,涵盖5个村庄、约1500户,近万人。

  每个社区集中居住,由政府出资建设社区服务中心,同时还建幼儿园、老年活动室等。

  9月15日,距离诸城市区东部20公里外的大米沟社区,一片农田内耸立起四栋4层小楼。这是这个社区近期刚建好的集中住宅,社区内的居民尚没有一户进去居住。

  在大米沟社区服务中心旁,布告栏上张贴的规划图显示,整个社区将建设20多栋5层以上的楼房。

  当日,诸城大杨家庄子社区一杨姓工作人员介绍,社区计划建设住房9.8万平方米,总投入预计9000多万元,如今一期工程已完工。社区全部建成后,将吸纳周边4个村全部农户。

  如今在诸城农村社区的中心村内,最显眼的就是正在兴建的楼房工地。

  9月16日,诸城土墙社区、大辛庄子社区、大米沟社区、红星社区等地都在开工建设住宅楼,以5层居多,其中红星社区的住宅楼最高12层。

  受访的村民说,目前各村都在动员搬迁。

  走在诸城的乡间,多数村居是黄墙红瓦,一排排四合院排列十分整齐。

  9月16日,诸城大辛庄子社区村民李宝菊说,诸城现在的整齐划一的村居,是经过3次农村规划后形成的。这样的村子内,基本没有浪费的空地。

  9月17日,诸城市宣传部副部长王树伟承认,其他地方“空心村”的现象,在诸城市并不存在。

  不过,这些整齐的村庄,今后都将面临被拆迁的命运。

  据介绍,诸城已有78个社区开工建设住宅楼,数量达到近千栋,建成后可以容纳1.8万户居民。

  今年底前诸城将有万户以上居民住进楼房。他们原有的宅基地都将拆迁复垦。

  【强制】

  农民被“打”上楼

  王苏前是同意住楼房的村民之一。他原有宅基地178平方米,不过4间房屋年久失修。

  这次村里鼓励搬迁,每户村民无论原房屋新旧和大小,均获同样补偿:一套80平方米住房和一个15平方米的库房。

  9月15日,王苏前说,村里同意搬迁的人占多数。一些房屋破旧的村民和长期在外打工的年轻人,愿意上楼住。

  村里还有部分村民不愿住楼房,村干部对他们说,村里超过70%村民同意,只能“少数服从多数”。

  如今,在枳沟二村的旧村里,还有苏、朱、郭三户居民坚守。这三户居民有两户刚翻修过住房,他们不愿接受同等补偿,另外一户则祖孙四代居住在8间房中,搬进80平方米的房子住不下。

  王苏前说,当初拆迁时,村干部动员称9月7日前搬的,免一年供暖费,大家就纷纷开始迁。后来村里停水停电,剩下的住户也不得不搬走。

  9月16日,山东诸城红星社区村民周洪发拿出一百多份村民的意见书,上书:“坚决不拆平房,不住高楼”。

  当日,村民殷红发指着脸上伤疤说,8月22日,村支书周金发带领82人强行把村民的果树、杨树砍掉,他们上前阻拦,多名村民被打伤。

  在红星社区北边,一片12层的高层住宅楼正在动工。周洪发说,村民将被安置在最上面三层,剩下的房对外出售。

  据介绍,从今年开始,诸城市规定各村老宅基地上不准再动一砖一瓦,也不批新的宅基地。村民要住新房,就要拿自己的宅基地换楼房。

  土墙村一名李姓村民说,村里还没有强制搬迁,但原村不再建设,今后肯定都会逐渐向楼上迁移。

  【利益】

  8万亩地的市值期待

  在诸城市农民王苏前眼中,全市要大规模建楼房不现实,“政府哪有那么多钱盖楼房?”

  他不知道,在这背后,地方政府还有另外一笔经济账。

  9月17日,诸城市宣传中心主任郭沛盛说,诸城主要以市财政投资建社区楼,今后将依靠城乡建设用地增减挂钩,农村多出的耕地,城市相应多出建设用地。用于社区建设的资金,将从增加的建设用地中找补。

  据《潍坊日报》报道,诸城市土地储备中心主任安文丰称,如果农民全部迁到社区中心村居住,保守估计,将腾出8万亩旧宅基地复垦为耕地。

  下一步,他们将以城乡建设用地增减挂钩试点为抓手,每年复垦旧村址4300亩,每年节余将达3000亩建设用地指标。每年的土地收益有两三亿元。

  9月16日,诸城市一名要求匿名的官员称,为了便于实现挂钩试点的建新拆旧项目区设定,2007年诸城市调整行政区划,撤并乡镇,将23个乡镇撤并为13个,乡镇平均面积扩大了近一倍。另外诸城市区三个街道办合并郊区3个乡镇,向农村延伸了近20公里。这三个街道办的外延使诸城市区面积扩大到 68平方公里。

  诸城还将在农村土地上新建的住宅楼,有一部分对外出售。

  9月17日,土墙社区售楼处的工作人员介绍,社区建设了3900多套住宅,将提供给刚刚并入土墙社区的五个行政村共1100多户居民。剩下的住房,将对外出售,但没有产权。

  据了解,一些社区楼房经过土地变更手续后,非农业户口人员以后也可购买。

  对于集体建设用地流转,现行法律仍是限制和禁止性规定。《土地管理法》规定,集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。

  有专家认为,利用增减挂钩置换出的建设用地,如进行商业开发,仍需按征地手续,缴纳土地出让金后才能变为国有。否则不能进行市场买卖。

  9月16日,在枳沟西社区,小区里一栋楼房作为小产权房对外出售,每平方米1500元左右。买房的,多数是枳沟镇的教师和商户。

  【改变】

  被制造的“新生活”

  据了解,诸城市政府为了吸引村民快速搬迁,出台优惠政策,如果一次拆迁能够超过30亩地,那么每户居民一亩宅基地的补贴标准将达到20万元。

  按照目前楼房每平方米约1100元的价格,村民基本不用出钱,能换得120平方米的房。

  尽管如此,说服农民到楼上居住困难仍然不小。

  如今,土墙社区的拆迁进度不到十分之一,入住楼房的只80多户。9月17日,土墙社区村民说,要让村民住进楼房,补偿方案不能一刀切,村民宅基地上的建筑,也要拿出补偿标准来。

  据王苏前说,他们置换的住房,没有宅基地证,也没有房产证。只有一张集体土地证。他称,要办房产证,每户仍需再交2万元。

  “没了牲口和家畜,做饭暖炕又不能烧柴。”9月15日,王苏前粗略估算了一下,住楼开支每年至少要多花5000元。

  王苏前说,住进楼房以后水、电、气、暖全部需要交费。现在小区内还没有物业,搬进来半个月不到,院子里剩菜垃圾乱丢,今后请物业公司仍需要钱。

  据王苏前讲,住进小区的村民,大半个月来基本都没有去几公里外的地里做农活,他觉得“不能一腿泥就上楼呀。”

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分类: 经济 标签:
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